Avenidas para avanzar en la descentralización asimétrica

Author: Luis Leguizamon Category: General

1. Introducción

Diversas razones hacen necesario considerar por qué se requiere avanzar en una nueva fase de descentralización en Colombia durante esta década.  En los años ochenta y noventa, la descentralización fue percibida como una de las vías para reducir la violencia política (Eaton, 2006: 541). Por eso, en ese período se implementó la primera legislación dirigida a labrar un proceso de descentralización política y económica, así como el fortalecimiento de la eficiencia en la entrega de bienes y servicios públicos a los usuarios (Restrepo, 2000).  Esta primera aproximación a la descentralización, que Castro denominó “descentralizar para pacificar” (1998), requirió más de una década de cambios políticos, fiscales y administrativos constitucionalizados en la Carta Política de 1991. Estos representaron uno de los cambios más avanzados en términos de descentralización en Estados unitarios latinoamericanos.   Sin embargo, este modelo de “descentralización constitucional” ha mostrado debilidades y requiere medidas complementarias que lo consoliden, particularmente, en el contexto de una descentralización asimétrica y de fenómenos que adquieren una realidad política propia, como es el caso de la “descentralización étnica”.

De igual manera, el modelo de descentralización reqiuere avanzar en el fortalecimiento de medidas dirigidas a la superación de fenómenos como la inequidad y desigualdad económicas, la discriminación y la exclusión sociales, que generan vulnerabilidades que, además de fomentar las tensiones sociales, debilitan el progreso social y “dejan a las personas atrás”, situación que amenaza la estabilidad económica y política, afecta a los derechos humanos y socava el potencial de las personas en la contribución al desarrollo económico y social.  La consolidación de medidas orientadas superar estos fenómenos, en el contexto de una revitalización de la descentralización colombiana permitirá avanzar en los Objetivos de Desarrollo Sostenible fijados, entre otros documentos, en la Agenda 2030  de Desarrollo Sostenible (United Nations System, 2017: 3).

En este contexto, el documento considera relevante avanzar en el concepto de “descentralización asimétrica”, para lo cual ofrece recomendaciones que, como avenidas, permitan consolidar un modelo de descentralización considere las diferencias entre regiones y consolide los Objetivos de Desarrollo Sostenible que se han indicado, aspectos que resultan esenciales para el trabajo de la misión de descentralización en la medida en que a esta corresponde avanzar en el diagnóstico del proceso vigente y ofrecer recomendaciones para su fortalecimiento en los ejes temáticos de categorización territorial, distribución de competencias, fortalecimiento fiscal, arquitectura institucional y Gobierno abierto, y territorios indígenas.  Con el propósito de desarrollar esas “avenidas para avanzar en la descentralización asimétrica”, este texto avanza en una descripción general de sus orígenes, destacando las debilidades que han permeado este modelo, los resultados que ofrece en lo fiscal, la aceleración del urbano y la descentralización étnica, para avanzar y me descentralización asimétrica conforme con las avenidas propuestas para el efecto.

2. Análisis

2.1. La persistencia del centralismo

Para comprender el contexto en el cual se asienta el proceso de “descentralización constitucional” en 1991, es preciso considerar que las instituciones políticas colombianas recorrieron un largo trayecto de centralismo político, que inició con la formación republicana del país en 1886.  La Constitución de la época centralizó las decisiones significativas en la capital del país, limitando la potestad de las autoridades locales para adoptar decisiones independientes y forzándolos a depender de los arreglos políticos dispuestos por las autoridades nacionales (Eaton, 2006: 541).  Estos arreglos descansaron en el establecimiento de un centro único de poder, como prolongación republicana del legado político, religioso y social[1] que la presencia hispánica y sus instituciones instalaron en el período colonial, el cual concibió la capital de la República como una ciudad católica, conservadora y núcleo de la organización política centralizada (Bernadó Ferrer, 2022).  A nivel social, este arreglo se complementó con un esfuerzo de integración entre poblaciones, dirigido a consolidar la unidad nacional sobre la base de la unidad étnica, que facilitara el control hispánico sobre la población no blanca a través de su asimilación con la población indígena (De Ferranti, et al. 2003: 84-85).  El establecimiento de este esfuerzo de unidad política y social requirió de instituciones cuya implementación generó una relación vertical, fragmentada, entre el Estado y la sociedad que a nivel local consolidó el clientelismo cómo canal de relacionamiento entre el ciudadano y la autoridad política (De Ferranti, et al. 2003: 172, 232)[2] y nutrió una provisión diferenciada de beneficios públicos en determinadas áreas del país, acentuando la fragmentación a nivel regional (Fergusson et al, 2017b: 20).  Este panorama dio lugar a lo que Fergusson et al (2017b; 2020) denomina “la trampa del Estado débil”, consistente en el debilitamiento de los vínculos programáticos entre los ciudadanos, los políticos y las instituciones.  Para Robinson, estas instituciones se tornaron “extractivas”, particularmente en las zonas más alejadas del centro de poder, incrementando la dependencia regional heredada de las estructuras coloniales de poder y consolidando una “periferia fragmentada” (2015: 43-45).

La persistencia de las instituciones de origen colonial en el nuevo arreglo político republicano, sólo puede explicarse por el hecho de que las autoridades políticas del período de post independencia no consolidaron un estado nacional efectivo que transformara las instituciones heredadas de la colonia, su carácter extractivo, en un edificio político cuyo radio de influencia permitiera superar la fragmentación geográfica y social derivada de los arreglos coloniales que, a nivel local, se materializaron en una inadecuada provisión de bienes y servicios públicos y una débil cobertura estatal del territorio.  Como resultado, se acentuó la distancia entre el centro y la periferia, la baja calidad de las instituciones y el crecimiento del clientelismo como canal para asegurar la provisión de servicios públicos, generando una sociedad fragmentada en las áreas más deprimidas del país, que resintieron la ausencia de una institucionalidad pública que permitiera inducir una visión de unidad alrededor de las nuevas instituciones republicanas (Fergusson et al, 2017b: 20).  Sin embargo, los vínculos del clientelismo afianzaron el encadenamiento de las autoridades nacionales y regionales como forma de relacionamiento político lo cual dificultó su desmonte (Acemoglu et al, 2020).

2.2. La degradación del modelo

Este modelo de instituciones extractivas se mantuvo, aproximadamente hasta la década de los ochenta, época en la que las presiones generadas desde la periferia incitaron su revisión.  Estas presiones tuvieron su origen en factores que tomaron forma, fundamentalmente, a nivel local como la violencia organizada, movimientos al margen de la ley, incentivados por la débil presencia estatal a nivel regional y los dineros de actividades ilícitas como el narcotráfico que, en su conjunto, tejieron la degradación del modelo. Adicionalmente, el país se encontró inmerso en una tendencia recurrente en Latinoamérica, el secularismo, que evidenció un declive en la influencia del catolicismo en la fábrica social, propiciando una identidad religiosa “más fluida” y unas opciones espirituales más variadas, con el consecuente cambio en la arena política (The Economist, 2022).  En este entorno, que podría denominarse de pre-descentralización, el control de los gobiernos locales representó un instrumento esencial para el funcionamiento de la relación política entre las autoridades nacionales y las locales, fundada en la persistencia del clientelismo (Eaton, 2006: 551), acompañada de un tratamiento simétrico definido desde el nivel nacional, como principio de integración regional orientado a mantener la integridad territorial y la unidad política (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), 2020: 7).

Este tratamiento simétrico o unitario representó una manifestación institucional renovada que tuvo como propósito mantener la integración del territorio nacional (OCDE, 2019: 22), pero mostró fisuras o grietas de asimetría en la configuración del ordenamiento estatal, así como tensiones políticas internas en su funcionamiento que alimentaron los fenómenos de desasosiego social cuyo origen se arraiga en la época de violencia política generada en los años sesenta, y para lo cual el Estado central evidenció su debilidad para superarlos e imponer el control en el territorio nacional (Toonen, 2000: 298).  Dos décadas después, estas tensiones internas influyeron en la decisión de adoptar reformas de descentralización como un esfuerzo concertado para superar la violencia política y fortalecer la legitimidad política de las instituciones.  En ese contexto, la descentralización fue la avenida escogida por las autoridades políticas cómo respuesta a las demandas sociales fermentadas a nivel local, y que permitió implementar medidas dirigidas a suavizar las tensiones políticas (Acemoglu et al, 2020: 768).  En este contexto, la descentralización ingresó como decisión política, orientada a facilitar un reacomodamiento de la relación vertical de poder, en la cual la visión centralizada debía orientarse a la regulación y evaluación facilitando una adecuada provisión de servicios que, desde una óptica estrictamente subnacional, las autoridades locales no se hallaban en condiciones de asegurar.  De esta manera, la reforma del estado central a través de medidas de descentralización adoptadas en la década de los ochenta y noventa se orientó a facilitar la culminación de la persistencia del modelo extractivo heredado de la colonia, que Eaton denominó un modelo político excluyente, “aunque formalmente democrático” (2006: 535).  Igualmente, la reforma buscó debilitar los pilares que sostuvieron el clientelismo tradicional desde el nivel nacional como, por ejemplo, el uso de alcaldías y gobernaciones como carta de negociación política e intercambio y la habilidad de los legisladores para obtener proyectos gubernamentales financiados con recursos del presupuesto nacional (Eaton, 2006: 549), avanzando en su lugar en la implementación de la elección directa autoridades locales, con lo cual la descentralización surgió, conforme lo indica Zapata, como “la respuesta política a las demandas que comenzaron en las regiones” (2020: 5).

Sin embargo, este arreglo político generó un efecto indeseado conforme por cuánto coadyuvó a financiar el surgimiento y expansión de una renovada versión del clientelismo, esta vez en la forma de un “clientelismo armado” propiciado por grupos ilegales (2006: 533).  Involuntariamente, la descentralización jugó a favor de grupos irregulares que la usaron con el propósito de controlar los instrumentos de autoridad descentralizados, particularmente los de carácter financiero, y fortalecer y expandir su dominio de porciones periféricas del territorio nacional, lo cual consolidó en el nivel regional el clientelismo armado y la apropiación privada de bienes públicos a través del uso de violencia (Eaton, 2006: 535, 536).  Esta apreciación la comparten García y Revelo, quienes anotan que las reformas descentralizadoras fortalecieron los poderes informales e ilegales locales (2010: 70), propiciando un poder político de facto que influenció el curso de la política local a través de la corrupción y el uso de fuerza irregular, según lo destacan, igualmente, Acemoglu y Robinson (2008: 288).  De este modo, los fenómenos sociales generados durante este período, que trataron de ser canalizados en las nuevas realidades políticas, mostraron un limitado éxito para ser resueltos por parte de los gobiernos territoriales, lo que acentuó el rol nacional en la decisión local, impidiendo a estas autoridades ejercer un mayor radio de actuación en la solución de conflictos para los cuales no dispusieron del instrumental político y normativo requerido.  Por esta razón, la reforma descentralizadora de este período la entiende Eaton como una “relativa forma de descentralización centralizada” (2006: 562).

2.3. Una descentralización “centralizada”

Debe destacarse que esta “relativa forma de descentralización centralizada” fue resultado del reparto de poder adoptado en la Carta Política de 1991, que organizó 2 grandes niveles de gobierno alrededor del concepto de unidad estatal como fórmula para preservar la concepción central de poder, pero facilitando que nuevas élites regionales ingresarán a los centros de poder local, al propiciar la elección directa de autoridades subnacionales y el fortalecimiento financiero local.  Este arreglo materializó el modelo de “descentralización constitucional” que impulsó la implementación simultánea de reformas políticas y económicas con el propósito de fortalecer la estructura de equilibrio de poder, autorizando elecciones locales que limitaron, en lo político, el riesgo de una “democracia capturada” y, en lo económico, el fortalecimiento del radio de acción subnacional.  Esta implementación conjunta de cambios políticos y económicos se orientó a tejer un equilibrio institucional que facilitara alinear los intereses de la élite política nacional con la regional (Acemoglu y Robinson, 2008: 288), reduciendo, por ende, los riesgos de una fragmentación política o territorial del Estado.

La preocupación por mantener el equilibrio en el reparto de poder, resultó particularmente relevante en el componente económico, que se materializó en la “Constitución fiscal”[3] cuyo diseño se elaboró alrededor del rol prevalente del gobierno central en materia fiscal y los poderes de tributación, matizado con la decisión de transferir una porción creciente de recursos nacionales[4] a los gobiernos locales para financiar la provisión de gastos sociales,[5] pero fundado en la limitación de superar la capacidad fiscal local,[6] en un objetivo explícito de retener el ejercicio de la estabilidad macroeconómica y fiscal en manos del gobierno nacional (Alesina et al. 2000: 3, 4).  En su conjunto, la “Constitución fiscal” entronizó un modelo que Toonen denomina “Estado unitario descentralizado” (2000: 295), en el que se incentivó de manera inesperada la competencia entre actores legales e irregulares por el control de los recursos devueltos a las jurisdicciones subnacionales (Eaton, 2006: 539), generando el establecimiento de nuevas elites regionales qué se sustituyeron en el control de los recursos e instituciones locales, aseveración que corroboran Acemoglu et al (2013) al destacar como factor complementario en esta competencia, la influencia de grupos al margen de la ley en el control de las elecciones territoriales.  Este fenómeno permite afirmar, según Eaton, que la descentralización ayudó a los grupos al margen de la ley a fortalecer sus disputas políticas con posterioridad a la década de los noventa, pero moviendo la discusión de “lucha por la tierra” a un concepto más sofisticado y menos ideológico de “lucha por control del territorio” (2006: 536).

La respuesta a este fenómeno consistió en el fortalecimiento de las decisiones nacionales que permitieran mantener el control de las instituciones políticas y económicas a nivel subnacional, traducida en el fortalecimiento de la autoridad  nacional para manejar el orden público, controlar el comportamiento operacional de los gobiernos locales, de gasto e inversión de los recursos subnacionales, entre otras dimensiones, en un proceso que podría denominarse de “recentralización” que, conforme lo señala López Murcia, responde al contexto institucional en el cual toman forma eventuales medidas de este tipo (2017: 208).  Sin embargo, más allá de un fenómeno de “recentralización”, la lógica que explicó las medidas adoptadas con posterioridad a la implementación de la “descentralización constitucional, fue la necesidad de introducir un “ajuste sobre la marcha”, caracterizado por “la necesidad de tener flexibilidad para corregir errores y retomar el rumbo en el corto plazo” (Zapata, 2020: 30), como manera de preservar el modelo de “descentralización constitucional” adoptado en 1991, sin desnaturalizar o desdibujar los cimientos sobre los cuales se implantó la “Constitución fiscal”.

2.4. Las debilidades que permean el modelo

En esta secuencia, se revela la justificación para avanzar en una nueva fase de la descentralización.  Se trata de la persistencia “renovada” de factores que han afectado la implementación del modelo de devolución y el funcionamiento del nivel subnacional desde los mismos orígenes de la configuración republicana y sus ajustes organizacionales en la década de los noventa.  En efecto, si bien el reacomodo de poder político adoptado en 1991 tuvo como propósito preservar la unidad territorial del país, alrededor de un concepto de Estado unitario y una mirada simétrica y vertical desde el nivel central, fenómenos derivados de diferencias geográficas, distintos grados de desarrollo entre regiones, cambios poblacionales, las capacidades de las entidades territoriales y el fortalecimiento de identidades regionales, incluidas las étnicas, entre otros aspectos, han fermentado tensiones arraigadas desde la época pre-descentralizadora, cuyo tratamiento rebasa los linderos de una devolución simétrica.  Esta escenografía evidencia las debilidades del modelo simétrico de “descentralización constitucional”, que limitan la habilidad política y funcional de los gobiernos territoriales para asegurar su funcionamiento en el contexto de una realidad geográfica fragmentada, a lo cual las autoridades nacionales han tratado de dar respuesta mediante el establecimiento de nuevos regímenes normativos, la discusión sobre los niveles de gobierno o la adopción de nuevas estructuras territoriales orientadas a reconocer y regular las asimetrías regionales.  La consecuencia del desarrollo de lo que podría denominarse una “descentralización orgánica” o de “estructura”, materializada en la creación de nuevos regímenes que dan lugar a nuevos centros burocráticos de poder en el nivel subnacional, consiste en la fragmentación, no solo geográfica pero institucional, la dispersión de la articulación de los instrumentos de gobernanza y la atomización de los recursos en infraestructuras administrativas y burocráticas que no concurren a asegurar el funcionamiento de las instituciones en este nuevo escenario.  En su lugar, sobre la base de una aproximación asimétrica de la descentralización, se abona el terreno para avanzar en la “descentralización funcional”, como concepto organizacional dirigido a revitalizar el vínculo entre el ciudadano y las instituciones locales, facilitándole el acceso a los servicios provistos por el nivel local, independiente de la jurisdicción en la cual se halle.  Es decir, se trata de reelaborar la calidad y rol de la gobernanza subnacional, en una visión que focalice los gobiernos subnacionales en la provisión diferencial de los bienes públicos que los ciudadanos efectivamente requieren, conforme definen este concepto Hankla y Downs (2010).

Esta aproximación “funcional” a la descentralización adquiere relevancia si se considera que el modelo de devolución enfrenta debilidades que parecieran reproducir, de manera renovada, las que caracterizaron el modelo extractivo generado como resultado de la persistencia de la estructura colonial de reparto de poder.  Ello se señala por cuanto el Departamento Nacional de Planeación nota que en el modelo vigente persiste una desarticulación en la relación entre el territorio y las políticas nacionales, que se desliza con facilidad por las avenidas que la proliferación de regulación sectorial y de instrumentos de desarrollo y ordenamiento han generado, incentivadas por un bajo nivel de articulación intergubernamental que necesariamente conduce a una imprecisión o colisión de competencias entre niveles de gobierno, para lo cual su gobernanza y fuentes de financiamiento resultan insuficientes (DNP, 2018: 1095), escenografía que desgasta el rol de las autoridades subnacionales como canal formal entre el ciudadano y el estado para el acceso a servicios esenciales.  Este cuadro de debilidades de la “descentralización constitucional” llama la atención, de manera particular, en las falencias que se han generado en la implementación de “Constitución fiscal”.  En efecto, si bien su objetivo consistió en establecer un relacionamiento con la dimensión política para generar un equilibrio en el reparto del poder (Alesina et al. 2000: 3, 4), sus componentes han desencadenado efectos cruzados.  De una parte, propició un incremento progresivo del nivel de ingresos subnacionales[7] pero, de otra, acentuó la dependencia[8] local de transferencias nacionales,[9] incrementada con la heterogeneidad en la capacidad fiscal subnacional,[10] para la financiación del gasto por parte de entidades territoriales con cargo al Sistema General de Participaciones (SGP), que hace que esta fuente de recursos se torne en el principal mecanismo de compensación[11] para equiparar las diferencias en la fuente de ingresos.[12]  De este modo, pese a que juega un rol estabilizador, cuyo objetivo es reducir la inequidad fiscal vertical,[13] el SGP incrementa la dependencia subnacional de las fuentes nacionales.  Ello es relevante si se considera que, pese a esta dependencia, en el ángulo de los ingresos se ha presentado un comportamiento destacado me he ido desde el punto de vista de su participación en el Producto Interno Bruto (PIB) y en el ingreso público total, que “pasó de representar el 4,2% del PIB en 1994 al 10,6% en 2018” (Pérez Valbuena et al., 2021: 5), conforme se muestra en la gráfica 1 siguiente, la que permite destacar que “mientras en 1994 los gobiernos subnacionales representaban un 30% del ingreso público total, en 2018 alcanzaron el 41%” (Pérez Valbuena et al., 2021: 5).

Gráfica 1. Participación del ingreso total según niveles de gobierno, 1994-2018
Nota: GNC: Gobierno Nacional central; GSN: Gobiernos subnacionales
Fuente: Pérez-Valbuena et al (2021).

Sin embargo, a pesar del crecimiento real y en relación con el PIB, que los ingresos tributarios territoriales muestran, se registra una concentración del recaudo tributario total en el nivel nacional, con un porcentaje de recaudo cercano al 80% del ingreso tributario total (Pérez Valbuena et al., 2021: 6), conforme se muestra en la gráfica 2 siguiente, lo que permite afirmar que hay lugar a un importante espacio fiscal para el mejoramiento de las condiciones de fortalecimiento tributario subnacional (OCDE, 2019: 15).[14]

Gráfica 2. Participación del ingreso tributario según niveles de gobierno, 1994-2018
Nota: GNC: Gobierno Nacional central; GSN: Gobiernos subnacionales
Fuente: Pérez-Valbuena et al (2021).

Este ángulo de visión del ingreso se complementa con una mirada al gasto.  En efecto, el nivel subnacional es responsable de un porcentaje superior al 60% del total de la ejecución de la inversión pública, lo que resalta como los gobiernos subnacionales son los principales proveedores de los servicios sociales.[15]  En su conjunto, estos gobiernos responden por el 27% del gasto público total, que es equivalente a un 13% del PIB del país, con corte al año 2016, conforme con la OCDE (2019: 13).[16] Conforme lo señalan Pérez Valbuena et al., esta participación en los gobiernos territoriales en el gasto público total, “ha venido aumentando luego de la Constitución de 1991, teniendo en cuenta que a mediados de los años noventa el gasto ejecutado por municipios y departamentos representaba el 4,7% del PIB” (2021: 4), tal como lo muestra la gráfica 2 siguiente, la que permite destacar que los gobiernos subnacionales ejecutaban en 2018 cerca del 38% del gasto público total, participación que se ha incrementado “durante las dos últimas décadas, si se tiene en cuenta que en 1994 este nivel de gobierno tenía una participación del 30% en la ejecución del gasto público total (Pérez Valbuena et al., 2021: 4).

Gráfica 3. Participación del gasto total según niveles de gobierno, 1994-2018
Nota: GNC: Gobierno Nacional central; GSN: Gobiernos subnacionales
Fuente: Pérez-Valbuena et al (2021).

De manera complementaria, con la relación indicada se destaca el volumen que representan las transferencias nacionales[17] en los presupuestos territoriales que, acompañada de la baja representatividad que tiene el esfuerzo local propio, debilita la habilidad fiscal subnacional (OCDE, 2019: 16), a lo que se suma una afectación en la eficiencia del gasto, como resultado de lo que el DNP califica como “débil capacidad local para optimizar la inversión” (DNP, 2018: 1134).[18]  Esta debilidad se explica, también, por la fragmentación de los sistemas de seguimiento a la calidad de la inversión pública subnacional, que exige que los mecanismos nacionales de seguimiento y evaluación de la inversión territorial se articulen para una operación eficiente en la medida en que los dispuestos para el SGP[19] y el Sistema General de Regalías (SGR)[20] presentan un enfoque divorciado, elaborado por fuentes de financiación, que no avanzan en una lectura integral en el uso uso o impacto del gasto local, a los cuales deben incorporarse los adelantados sectorialmente.[21]

Al contexto descrito se agrega la debilidad en el acceso a información estandarizada y de calidad ofrecida por las diferentes fuentes de información respecto de la estadística generada a nivel subnacional.[22]  El impacto de esta situación se materializa en un bajo nivel de conocimiento de la gestión territorial que se ahonda como resultado de debilidades que el DNP asocia a una falta de cohesión en la formulación e implementación de políticas nacionales a nivel subnacional, la que se nutre por la dispersión de instrumentos de ordenamiento territorial[23] y la desarticulación sectorial en la ejecución de programas y proyectos para la planeación estratégica y el ordenamiento territorial, lo que en su conjunto, dificulta al nivel nacional disponer de una “visión integral del territorio” (DNP, 2018: 1142).[24]

2.5. La aceleración de lo urbano

La situación descrita resulta particularmente relevante cuando debe contarse con esta “visión integral del territorio” para hacer frente a las complejidades que demanda la dinámica poblacional en núcleos urbanos, situación que pone de presente la debilidad en el tratamiento simétrico de la descentralización constitucional.  En efecto, la estadística muestra cómo un 53 % de la población habita en áreas predominantemente urbanas, que se concentran en el 34% del territorio nacional.  En esta relación, un 37 % de la población habita en áreas denominadas intermedias y rurales cercana a ciudades, que ocupan el 37% del territorio nacional. Adicionalmente, un 10% de la población, con participación de grupos étnicos, habita en áreas rurales dispersas que ocupan el 60 % del territorio nacional (DNP, 2018: 1088).  Expresado en términos de categorización municipal, el 60% de la población del país habita áreas ubicadas en categorías especial, primera y segunda, es decir, capitales y grandes centros urbanos y el restante 40% en las categorías tercera a sexta (OCDE, 2019: 30), resaltando que en las categorías especial, primera y segunda se hallan las ciudades capitales que, en su condición de grandes centros poblacionales, económicos y sociales, generan más del 70% del PIB, en un área geográfica que no supera el 5% del total del territorio nacional, conforme lo señala un documento de la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales (Asocapitales, 2017: 5).[25]  Resulta natural indicar que esta configuración poblacional demanda un tratamiento que comprenda en el modelo de “descentralización constitucional”, las diferencias territoriales y de composición poblacional, facilitando una gobernanza adecuada que potencialice las ciudades y grandes núcleos urbanos como los “motores” del desarrollo regional,[26] fomente la conectividad física de los territorios y poblaciones de áreas intermedias y rurales cercanas a ciudades, para vincularlas a mercados dotados de la infraestructura productiva y especializando las áreas rurales dispersas en un rol ambiental y de preservación de la biodiversidad (DNP, 2018: 1088).

Esta composición del poblamiento urbano-rural desempeña, además, un papel complementario en el debilitamiento de las bisagras del modelo de descentralización vigente.  En efecto, conforme lo señala el DNP, este fenómeno demográfico ha generado una interrelación metropolitana o interjurisdiccional que supera la frontera física municipal[27] (DNP, 2018: 1095), lo que ha dado lugar al reconocimiento jurídico de la “categoría especial” para las ciudades capitales, explicado en la consideración de que se trata de jurisdicciones que se hallan en condiciones de ofrecer una “canasta integral de servicios” a sus habitantes (OCDE, 2014: 15), lo que demanda un tratamiento normativo específico que la sustraiga del régimen ordinario de funcionamiento municipal que se preserva para el 88% de los 1102 municipios que se hallan ubicados en la categorías cuarta a sexta (OCDE, 2019: 30).  Sin mayor sorpresa, se percibe que este creciente proceso de urbanización genera lo que el DNP denomina “presiones al interior y entre las ciudades” (DNP, 2018: 1095),[28] al cual la normativa ha avanzado en reconocer la condición de grandes ciudades dotándolas de un marco normativo específico,[29] pero que aún requiere de un modelo de gobierno que supere las fronteras de las aproximaciones regionales o asociativas y avance en la consolidación de una gobernanza metropolitana o interjurisdiccional.

2.6. La descentralización étnica

En esta aproximación a la composición poblacional del país, resulta relevante resaltar que, desde la década de los noventa, como resultado de una “Constitución étnica”, diversas disposiciones han avanzado en el reconocimiento de la etnicidad en un concepto consolidado de protección a las minorías étnicas.  Si bien el tópico de etnicidad no ha configurado una ruptura o un conflicto entre el gobierno central y subnacional, empiezan a surgir explícitas diferencias étnicas provenientes de las poblaciones indígenas y afrocolombianas que reclaman la integración entre etnicidad y reconocimiento territorial (Eaton, 2006: 539) y que han dado lugar a la implementación de normativa específica en relación con los grupos étnicos. Este surgimiento de la etnicidad en la institucionalidad colombiana refleja la ruptura de la visión de identidades centralistas y partidistas producto de la identidad lingüística, religiosa y social que dominó la vida republicana a lo largo de los siglos diecinueve y veinte, en un ejemplo de la persistencia hispánica y sus instituciones del período colonial (Bernadó Ferrer, 2022).  Sin embargo, conforme lo anota Eaton, la etnicidad no ha jugado un papel relevante en los conflictos que dieron lugar al surgimiento de la “descentralización constitucional” en la década de los noventa (2006: 540), siendo, por el contrario, un resultado del fortalecimiento de la devolución y el reconocimiento explícito de uno de sus componentes, esto es, la denominada “descentralización étnica”.

Para este efecto, es pertinente indicar que, conforme con la regulación constitucional adoptada en 1991, para efectos del estudio de las teorías del Estado, una organización estatal requiere de ciertos elementos específicos para su existencia jurídica tales como territorio, soberanía, autoridad y población (Páez, 2016:4).  Asimilando estos respecto de los territorios indígenas o Entidades Territoriales Indígenas (ETIs), deberá avanzarse en la definición los elementos requeridos para su conformación, su régimen jurídico básico, su territorio, sus competencias, autoridades tradicionales, fuentes de financiamiento, mecanismos de control de legalidad, mecanismos de articulación con la institucionalidad nacional y subnacional vigente, entre otros aspectos.  Estos elementos generales para la conformación de las ETIs, se hallan previstos en disposiciones vigentes y provienen, entre otras, de las siguientes fuentes:

  • Las normas vigentes han definido territorio, que es la capa física y geográfica sobre la cual se estructura la arquitectura jurídica de las ETIs.
  • La jurisprudencia ha definido el concepto de relación espiritual con el territorio y los derechos fundamentales que la preservan.
  • La jurisprudencia ha reconocido el concepto de autoridades tradicionales y su autonomía.

Para esto efecto, coma debe considerarse que el artículo 286[30] de la Carta Política se refiere al territorio indígena como entidad territorial.  De manera complementaria el artículo 329[31] de la Carta Política se refiere a entidad territorial indígena e, igualmente, prevé la figura de los Resguardos Indígenas, como forma de propiedad colectiva.  Adicionalmente, el parágrafo del artículo 329 señala que, en el caso de un territorio indígena que comprenda el territorio de dos o más departamentos, su administración se hará por los consejos indígenas en coordinación con los gobernadores de los respectivos departamentos.  Por su parte, el artículo transitorio 56[32] de la Carta Política señala que [m]ientras se expide la ley a que se refiere el artículo 329, el Gobierno podrá dictar las normas fiscales necesarias y las demás relativas al funcionamiento de los territorios indígenas y su coordinación con las demás entidades territoriales, es decir, regula el territorio indígena como entidad territorial.  En ese orden, los artículos citados prevén tres figuras jurídicas relacionadas con la territorialidad indígena: Territorio Indígena, Resguardo Indígena y Entidad Territorial Indígena, que se describen en la tabla 1 siguiente, cuya regulación normativa respecto de ETIs no se ha expedido a la fecha.[33]  En relación con los Resguardos Indígenas, conforme se indicó previamente, el Gobierno nacional ha expedido los Decretos 1088[34] y 1809[35] de 1993, 840 de 1995;[36] 1953 de 2014,[37] 632 de 2018[38] y 252 de 2020[39] que, igualmente, comprenden la regulación relativa a territorios indígenas.  Respecto de Resguardos Indígenas, en su condición de forma de propiedad colectiva, el desarrollo normativo se halla contenido en el capítulo XIV[40] de la Ley 160 de 1994[41] y en el Título 7,[42] Capítulo 1, artículos 2.14.7.1.2 a 2.14.7.1.2, del Decreto 1071 de 2015.[43]  De igual manera deben considerarse las siguientes definiciones relativas a territorio y posesión, que se hallan definidas por el artículo 3 del Decreto 2333 de 2014,[44] compilado en el Decreto 1071 de 2015.

Tabla 1. Conceptos de territorio
Concepto Contenido
Territorio ancestral y/o tradicional Territorios ancestrales y/o tradicionales los resguardos indígenas, aquellas tierras y territorios que históricamente han venido siendo ocupados y poseídos por los pueblos o comunidades indígenas y que constituyen el ámbito tradicional de sus actividades sociales, económicas, culturales y espirituales.
Posesión tradicional y/o ancestral de tierras y territorios de los pueblos indígenas La posesión del territorio tradicional y/o ancestral de los pueblos indígenas es la ocupación y relación ancestral y/o tradicional que estos mantienen con sus tierras y territorios, de acuerdo con los usos y costumbres, y que constituyen su ámbito tradicional, espiritual y cultural, en el marco de lo establecido en la Ley 21 de 1991.[45]
La posesión tradicional y/o ancestral se probará mediante los procesos y procedimientos incluidos en el Decreto 1071 de 2015.  La propiedad de terceros y derechos adquiridos serán reconocidos con arreglo a la Constitución Política y la ley.
La posesión de los pueblos indígenas sobre sus territorios ancestrales y/o tradicionales dará derecho a que el Estado la reconozca mediante acto administrativo registrado, mientras se cumple el trámite administrativo para la expedición del título de propiedad colectiva.

En este contexto, la conformación de las ETIs se adelantará con sujeción a lo dispuesto por la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT), conforme lo ha señalado la Corte Constitucional que ha indicado que la LOOT debe ocuparse de las comunidades indígenas “asentadas dentro de los límites de las entidades territoriales existentes o de las que en el futuro se erijan”[46] y que considerando que se trata de la regulación de “la autonomía y la forma histórica de vida y de organización de personas y grupos – como ocurre con las comunidades indígenas y otros colectivos -, se percibe con mayor nitidez que las competencias vinculadas a la función de ordenación y desarrollo del territorio, tienen una entidad y una relevancia tan significativas que su debate y posterior definición deben necesariamente ostentar el rango y atención asociados a las leyes orgánicas”.[47]  Sobre este particular, la Corte Constitucional ha introducido un entendimiento acerca de la naturaleza jurídica de los Territorios Indígenas, regulada en el Decreto 1953 de 2014, al señalar que éstos territorios, en tanto entidades territoriales según lo prescribe el artículo 286, requieren una delimitación normativa.[48]  Igualmente la citada Corporación señaló que el artículo 5 del Decreto 1953 de 2014 determina el procedimiento que deben cumplir tanto las comunidades indígenas como las autoridades administrativas con el fin de que las primeras entren a funcionar como territorios indígenas con plena calidad de entidades territoriales de carácter especial.[49]  De esta manera, el derecho a gobernarse por autoridades propias es un “distintivo de los territorios indígenas en cuanto entidades territoriales”.[50]

En su conjunto, este planteamiento constituye el marco normativo y jurisprudencial que permitirá definir los lineamientos que, en desarrollo de la “descentralización étnica”, se establecerán para la conformación de las XY su articulación con el contexto de la arquitectura institucional general.

2.7. Avanzar en una “descentralización asimétrica”

La narrativa señalada muestra cómo la devolución simétrica obedeció al propósito específico de preservar la unidad del Estado y la condición unitaria de la República,[51] con el propósito de prevenir especificidades que generasen o acentuasen diferencias regionales y, en su lugar, transmitir un concepto de igualdad en la devolución.  En el estado actual del modelo, por desarrollos normativos y jurisprudenciales, el concepto unitario de la República ha sido firmemente establecido, aún respecto del reconocimiento de derechos étnicos. Ello permite avanzar en la consideración de que la introducción de medidas o aproximaciones asimétricas que fortalezcan el proceso de devolución, superen sus debilidades reconociendo las diferencias geográficas, económicas, poblacionales o, incluso, étnicas, no pondrá en riesgo la unidad política del Estado y, por el contrario, fortalecerá su legitimidad. En este contexto se puede avanzar sin dificultad en la identificación de avenidas que fortalezcan la descentralización asimétrica, con una visión bottom-up, esto es, una descentralización “desde las regiones”, que reconozca la devolución como un proceso que ingresa en una nueva fase y que requiere de un fortalecimiento de los distintos componentes que la integran, así como de unas instituciones orientadas a promover una base de incentivos y oportunidades en la sociedad.  Esta aproximación permitirá fortalecer el rol del Estado y la distribución de poder en la sociedad, incrementando la percepción de legitimidad de la sociedad en relación con sus instituciones (Acemoglu & Robinson, 2017, 2019).  De este modo, un eventual riesgo en la integridad política y territorial del Estado lo representa persistencia del tratamiento uniforme y simétrico de la devolución de poder al nivel subnacional, por cuanto no reconoce tratamientos diferenciados en los componentes que lo integran. Avanzando en una aproximación a la descentralización “desde las regiones”, podrá redefinirse el rol nacional y su articulación con el nivel subnacional para que, sobre la base de tratamientos asimétricos, se implementen mecanismos que reconozcan la diferencia dentro de la unicidad estatal y fortalezcan la integridad del territorio de la República, incluida la étnica.

De este modo, se debe avanzar en una descentralización asimétrica, por demanda o bottom-up, focalizada en la cercanía entre el usuario y el servicio, que induzca redefinir y fortalecer los sistemas, mecanismos e instrumentos de articulación entre los niveles nacional y subnacional, de manera que está aproximación asimétrica a la devolución funcional sea el resultado de las realidades regionales, superando el tradicional diseño de una política uniforme central.  En este contexto, se relieva que el objetivo de la descentralización se encamina a adoptar medidas orientadas a una eficiente y eficaz provisión de servicios públicos, respondiendo a una visión regional, conforme lo resalta la OCDE (2019), lo cual requiere de una gobernanza asimétrica que considere las realidades subnacionales y, en consecuencia, un tratamiento diferenciado del nivel subnacional.  Esta aproximación permitirá avanzar en cada una de las dimensiones que, conforme con Falleti, componen la devolución, esto es, las dimensiones política, fiscal y administrativa (2005).  En la dimensión política, este tratamiento diferenciado de la gobernanza subnacional podrá estar dirigido a aliviar las tensiones entre las regiones; la fiscal, las consideraciones relacionadas con el mejoramiento del uso de los recursos para entregar servicios con mayor eficiencia y eficacia; y la administrativa, para fortalecer las políticas públicas dirigidas a fortalecer las capacidades diferenciadas de los gobiernos subnacionales, con lo cual las autoridades subnacionales a un mismo nivel, podrán tener diferentes capacidades o facultades en materia de ingreso o gasto y de provisión de servicios y de infraestructura administrativa (OCDE, 2019).

Esta aproximación permitirá que el modelo de “descentralización constitucional” mute de una visión uniforme y simétrica, dirigida a mantener el concepto de unidad, a una dimensión que considere, basada en la demanda regional, una gobernanza asimétrica que incorpore las diferencias regionales, urbanas o metropolitanas, económicas y étnicas, en un tratamiento normativo que reordene y fortalezca los roles de los gobiernos nacional y territoriales, preservando la unidad e integridad territorial de la República.  Ese acomodamiento a las realidades fermentadas a nivel subnacional exige que el modelo de devolución, como proceso secuencial, se adecúe a esta nueva realidad en el tiempo, como lo señala Falleti (2005: 331), preservando el rol de los gobiernos subnacionales como las “correas de transmisión” a través de las cuales se armonizan los intereses políticos nacionales y regionales en el territorio (Eaton, 2006: 551, 556), incentivando la pertinencia de la asimetría en aquellas jurisdicciones territoriales que sean lo suficientemente “robustas” para promover esta descentralización “desde las regiones”.  Esta aproximación permitirá considerar los intereses territoriales y canalizarlos a través de sus actores políticos en un nuevo balance de poder intergubernamental (Falleti, 2005: 327).  La introducción de estas medidas para el fortalecimiento asimétrico subnacional reducirá la expectativa de un eventual riesgo de colapso del modelo político descentralizador. (Eaton, 2006: 538).

3. Recomendaciones de política

 Considerando el contenido programático del artículo 1 de la Constitución, que define la organización unitaria estatal, puede avanzarse en la revisión y adecuación de los mecanismos de reparto y de articulación de poder entre niveles de gobierno, que facilite una revisión de sus competencias, de las fuentes de financiamiento, los modelos de gobernanza y la incorporación de grupos étnicos en un revitalizado tratamiento asimétrico.  En este propósito, la Carta Política prevé cláusulas que permiten avanzar en esta dirección.  El modelo actual descansa sobre el desarrollo de los artículos 286[52] y 287[53] que consolidan el reparto vertical y simétrico de poder entre nación y territorio.  Sin embargo, el artículo 285[54] autoriza establecer tratamientos jurisdiccionales específicos para el cumplimiento de las finalidades estatales, que no necesariamente conllevan la creación de nuevas entidades territoriales, pero si la de establecer “divisiones territoriales orientadas al cumplimiento de funciones y servicios a cargo del Estado”, conforme lo ha precisado la Corte Constitucional (2013).  Ello permite avanzar en un balance intergubernamental de poder asentado en una concepción más flexible de jurisdicción, en el que los recursos fortalezcan la capacidad interjurisdiccional de los gobiernos subnacionales, revistiéndolos de la autoridad para definir los límites institucionales que los recursos disponibles pueden alcanzar y las capacidades organizacionales que faciliten la coordinación con los niveles de gobierno (Falleti, 2005: 333).  La adecuación de estos aspectos permitirá consolidar la devolución asimétrica y la infraestructura que fortalezca la capacidad del Estado en su operación subnacional (Dincecco y Katz,2016: 216).

Esta lectura permite focalizar el análisis de una eventual reforma en una visión de “descentralización funcional”, que concentre el análisis en la propuesta de optimización de los instrumentos que delinean la gobernanza nacional y subnacional, sin que se requiera de la formulación de nuevas entidades territoriales o de nuevos niveles de gobierno, con excepción de la regulación relativa a la conformación de los territorios indígenas.  En este contexto, el reconocimiento y la definición regulatoria que precisen los lineamientos de la descentralización asimétrica, proveen una alternativa de política pública para modular el reparto o distribución de poder entre niveles de gobierno, en la medida en que las capacidades de los gobiernos subnacionales difieren entre sí para efectos de asumir el ejercicio una distribución vertical y uniforme de poder.  De manera particular, el modelo permite avanzar en una tipología territorial que reconozca los fenómenos de poblamiento metropolitano y se soporte en indicadores simples que faciliten la implementación de los efectos que una categorización asimétrica establezca; una distribución de competencias acordes con las capacidades institucionales del nivel subnacional, complementada por un mecanismo de “descentralización por demanda”; una consolidación de los modelos de monitoreo,[55] seguimiento,[56] control[57] y evaluación[58] al gasto ejecutado por el nivel subnacional; ajustes a las fuentes de financiamiento subnacional, incluyendo las fuentes exógenas como el SGP y el SGR; avanzar en la definición de unos lineamientos para un régimen interjurisdiccional o un modelo de gobernanza metropolitana, para atender fenómenos de integración espacial o desarrollo urbano físico que trascienden una simple jurisdicción; la necesidad de articular los distintos instrumentos de intervención física en el territorio a través de la conformación de un Sistema de Ordenamiento Territorial; y, finalmente, una precisión sobre la regulación aplicable a Territorios Indígenas.  En su conjunto, estas avenidas normativas para avanzar en la descentralización asimétrica se hallan dirigidas a dibujar regulaciones que faciliten la adecuada implementación de este modelo y la articulación entre niveles de gobierno (OECD, 2019: 7), las que se esquematizan en la tabla 2 siguiente.

Tabla 2. Avenidas para avanzar en la “descentralización asimétrica”
Nro. Descripción
1 Criterios para una categorización diferencia de entidades territoriales
2 Descentralización por demanda
3 Consolidación de un Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación Integral al gasto público subnacional
4 Ajustes al financiamiento subnacional, incluyendo las fuentes provenientes del SGP y el SGR
5 Definición de un régimen interjurisdiccional o de carácter metropolitano
6 Sistema de Ordenamiento Territorial
7 Precisión normativa Territorios Indígenas

Conforme se ha indicado, la primera avenida para avanzar en la descentralización asimétrica se refiere a la adopción de una tipología territorial, que se halle soportada en indicadores simples que faciliten su implementación.  En este sentido, la consideración de indicadores de tipo administrativo, operacional y técnico, soportadas en su metodología de cálculo, debe movilizarse del terreno legal al administrativo, para efectos de facilitar su actualización anual o durante el período que el Gobierno nacional o una entidad sectorial determine.  Este planteamiento en relación con la tipología subnacional requiere de bases de datos confiables, que operen a través de reportes simplificados de información o sistemas de recaudo de estadística subnacional, que mejoren la calidad de la información utilizada para la actualización de la tipología y la formulación de las políticas sectoriales que, en desarrollo de esta, se efectúe (OECD, 2019: 9).

Esta primera avenida se complementa con la necesidad de avanzar en un proceso de delimitación y clarificación de competencias, pero, de manera complementaria, en la definición de un marco normativo que facilite la asunción de nuevas competencias mediante un mecanismo expedito de “descentralización por demanda” o “descentralización por habilitación”, esto es, qué teniendo en cuenta antecedentes como en los procesos de certificación previstos para los sectores de educación, salud y agua potable y saneamiento básico, por las Leyes 715 de 2001[59] y 1176 de 2007,[60] o de la habilitación en los procesos de gestión catastral, regulados por el artículo 79[61] de la Ley 1955 de 2019,[62] la entidad territorial se encuentre en condiciones de solicitar el ejercicio de determinadas competencias que se hallan en el nivel nacional de gobierno y que son requeridas para el fortalecimiento de su capacidad institucional o financiera, previo al cumplimiento de indicadores de tipo administrativo, operacional y técnico, soportados una evaluación definida mediante la adopción de una metodología de cálculo.[63]  Este mecanismo de “descentralización por demanda” o “descentralización por habilitación”, facilitará el fortalecimiento de las competencias a cargo de las entidades territoriales, previo al cumplimiento de los criterios indicados y atendiendo a su tipología o categoría, de manera que aquellas que estén en mayores condiciones institucionales y operativas de asumirlas, se hallan facultades para solicitar su descentralización al nivel nacional mediante esta modalidad.  Esta propuesta es particularmente necesaria para fortalecer los grandes núcleos poblacionales que requieren de mayores competencias para atender los requerimientos de provisión y de servicios que demandan sus jurisdicciones, “desjuridizando” un fenómeno de fortalecimiento subnacional y movilizándolo, en un régimen legal flexible, a un requerimiento específico por demanda territorial.

Naturalmente la introducción de un modelo de “descentralización por demanda” o “descentralización por habilitación”, soportado en una tipología más flexible y de carácter eminentemente administrativo que facilite su movilidad, requiere de un consolidado sistema de monitoreo, seguimiento, control y evaluación a la gestión subnacional.  En la actualidad, respecto del SGP, el Decreto 028 de 2008[64] define una estrategia de monitoreo seguimiento y control integral al gasto realizado con cargo a esta fuente de recursos, la que se complementa con el Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Evaluación y Control del SGR, previsto por la Ley 2056 de 2020.[65]  conforme se señaló, estos sistemas no se articulan entre sí, tienen regulaciones individuales, instrumentos diferenciados y procedimientos propios, que no permiten consolidar, en un esfuerzo de eficiencia y eficacia, el seguimiento y control del gasto subnacional y excepto en las autoridades sectoriales, en el primer caso, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) y en el segundo, el DNP, no permite generalizar el uso de esta información, siendo la misma de carácter compartimentalizado en esos sectores y entidades.  A ello debe agregarse, la existencia de regulaciones de inspección vigilancia y control (IVC) específicas e igualmente de carácter sectorial, como es el caso de la que se halla cargo de la Superintendencia Nacional de Salud, para el sector salud; el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, tratándose adecuación de tierras; el Ministerio de Educación Nacional, tratándose de educación primaria, básica y secundaria y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios tratándose de este tipo de servicios.  es decir, hay una fragmentación en los sistemas de monitoreo seguimiento e IVC que debilita el seguimiento y la obtención de información estratégica para la toma de decisiones en relación con las autoridades subnacionales y su gestión en relación con provisión de los bienes y servicios a su cargo.  Es decir, el modelo asimétrico descentralización se fortalece a nivel nacional con el establecimiento de modelos de monitoreo, seguimiento y control, así como de simplificación de los procedimientos de IVC que, en conjunto con modelos de recaudo información estadística, permitan al nivel nacional su rol de “vigilante” del modelo y contar con alertas que permitan, en un enfoque preventivo, fortalecer el funcionamiento de la asimetría (OECD, 2019: 10).

En consonancia con las anteriores avenidas para avanzar en la descentralización asimétrica, un aspecto complementario relevante se refiere al fortalecimiento de los gobiernos locales para determinar sus fuentes de ingresos, tanto en el establecimiento de fuentes propias de recursos como el de la autonomía en el ingreso, así como el “ablandamiento” en las condiciones de criterios de asignación y de uso sectorial de las transferencias intergubernamentales.  Para ello, resulta necesario avanzar en la consolidación de la potestad fiscal, en materia de impuesto a la propiedad y simplificación de procedimientos que gravan las actividades de industria y comercio el fortalecimiento de la potestad tributaria en relación con el uso del suelo, especialmente en grandes núcleos urbanos.  En esta línea de propuesta, resulta necesario en relación con el SGP considerar la reducción de las condiciones de inversión forzosa en propósitos específicos, definidas desde el nivel nacional, sin la flexibilidad suficiente para considerar los cumplimientos de cobertura, los cubrimientos de gasto o las condiciones geográficas particulares que ameritan un tratamiento diferenciado asimétrico en el uso de los recursos cedidos desde el nivel nacional, esto es, una ampliación de la capacidad tributaria subnacional y una limitación en la injerencia central en el establecimiento y uso del recurso, conforme lo ha sugerido la Comisión de Estudio del Sistema Tributario Territorial (2020).  En este punto se puede avanzar en relación con tratamientos particulares para los grandes núcleos urbanos o metropolitanos dada su capacidad de generación de ingresos que permiten asumir mayor carga de financiamiento (OECD, 2019: 8).

En este contexto, resulta necesaria la definición de un régimen interjurisdiccional o de carácter metropolitano propio para grandes núcleos poblacionales que facilite el establecimiento de gobernanzas comunes encargadas de gestionar la provisión de bienes y servicios, superando los límites propios de un gobierno y una jurisdicción física específica territorial.  Un antecedente para considerar se refiere a la autorización contenida en el artículo 251 de la Ley 1955 de 2018 a las entidades territoriales para “financiar de manera conjunta y concertada iniciativas de gasto por fuera de su jurisdicción, y en especial para la ejecución de proyectos de inversión con impacto regional, siempre y cuando este beneficie a las entidades territoriales que financian la iniciativa de propuesta”, cuyo atractivo consiste en que no requiere de una estructura administrativa para su funcionamiento.  Esta autorización, denominada “concurrencia de recursos para la financiación de iniciativas de gasto en diferentes jurisdicciones”, facilita una “cooperación flexible” para la ejecución de recursos de carácter interjurisdiccional, sin que requiere la conformación de una estructura o gobernanza administrativa para la ejecución del correspondiente proyecto de inversión.  En este escenario, el departamento juega un rol activo para soportar la formulación o ejecución o ejecución de proyectos con externalidades interjurisdiccionales particularmente en áreas rurales a nivel local (OECD, 2019: 9).  Adicionalmente, la cooperación horizontal debe también ser una prioridad al nivel metropolitano, particularmente para los grandes núcleos urbanos que no cuentan con un esquema interjurisdiccional de gobernanza, respecto del cual la Ley 2199 de 2022[66] resulta un antecedente necesario para evaluar y considerar su extensión con precisiones normativas a otros grandes núcleos poblacionales que estén soportados exclusivamente en la categoría de ciudades capitales.  Adicionalmente, resulta relevante considerar la introducción de un modelo contractual horizontal, esto es, entre entidades subnacionales, con énfasis en áreas metropolitanas o interjurisdiccionales que incentiven y la adopción de regulaciones la ejecución de proyectos que requiera ser desarrollados para solventar necesidades o intereses que desbordan la jurisdicción de un municipio pero que corresponden a un hecho interjurisdiccional (OECD, 2019: 9).

Para articular, en el componente planeación física, la existencia de los distintos instrumentos previstos normativamente, una avenida complementaria para avanzar en la “descentralización asimétrica”, hacer referencia a la necesidad de organizar un Sistema de Ordenamiento Territorial (SOT) qué alinee las directrices que forman parte de cada uno de los instrumentos subnacionales y facilite el rol de cada uno de los instrumentos de ordenamiento territorial de cada una de las entidades territoriales y las divisiones administrativas del orden territorial, y la sujeción a los lineamientos que, en relación con el correspondiente nivel de gobierno, se establezcan en cada instrumento para lograr su articulación entre niveles.  Este punto resulta relevante por cuanto refleja la necesidad de disponer de una instancia, como un Consejo Superior de la administración, encargada de definir la política pública en materia de ordenamiento territorial, coordinar la acción gubernamental de los niveles de gobierno y articular los distintos instrumentos de planeación física del territorio, facilitando disposiciones que permitan que esos instrumentos guarden la debida articulación con los planes de desarrollo del nivel territorial y con la política nacional en la materia.

Resulta útil destacar que existen antecedentes como la Comisión de Ordenamiento Territorial (COT), creada por la Ley 1454 de 2011[67] como una instancia asesora del nivel nacional, pero sin representatividad subnacional.  De igual manera, el Consejo Superior de la Administración de Ordenamiento del Suelo Rural (CSAOSR), creado por el Decreto 2367 de 2015,[68] que actúa como un organismo del Gobierno nacional encargado de formular lineamientos generales de política, y coordinar y articular la implementación de políticas públicas en materia de ordenamiento del suelo rural, considerando factores ambientales, sociales, productivos, territoriales, económicos y culturales, entre otros.  Si bien este Consejo Superior ha tenido poco desarrollo o implementación en la práctica,[69] ha avanzado en la expedición de lineamientos que permiten el desarrollo del catastro en el sector rural, lo que constituye importante antecedente para la conformación del SOT, complementado con los lineamientos contenidos en los documentos Conpes 3958 de 2019[70] y 4007 de 2020[71] que dan lugar a la implementación de un Sistema de Administración del Territorio (SAT) que requiere ser regularizado desde un punto de vista legal.

El mandato prioritario para esta instancia de carácter superior en la administración interescalar, está dirigido a superar los vacíos de regulación que la diversa normativa en materia de ordenamiento territorial genera y para lo cual, la COT, el CSAOSR y el SAT han resultado instrumentos insuficientes.  Por ello se requiere del SOT, que disponga de una regulación, gobernanza y competencias explícitas en materia de administración física del territorio, tanto urbano como rural, por parte de cada uno de los niveles de gobierno y las entidades que lo conforman.  Es preciso destacar que este planteamiento dispone de antecedente normativo en el artículo 104[72] de la Ley 1753 de 2015,[73] que previó la implementación de un Sistema Nacional de Gestión de Tierras (SNGT), cuya base la constituirá la información, entre otras fuentes físicas y jurídicas, proveniente del ordenamiento territorial.  De igual manera, como objetivo de política pública, el gobierno nacional ha planteado la estrategia para el fortalecimiento de la gobernanza en el SAT, con el propósito de “facilitar la adecuada toma de decisiones sobre el territorio, en el marco del desarrollo sostenible, y la prestación eficiente de servicios a la ciudadanía en materia de administración del territorio” (CONPES 4047, 2020: 43).

En este contexto, adquiere especial relevancia la regulación relativa a la conformación y puesta en funcionamiento de los Territorios Indígenas.  La evolución jurisprudencial y el tratamiento normativo expedido en desarrollo de esta, en particular los Decretos 1953 de 2014[74] y 632 de 2018,[75] transfieren mayores responsabilidades e incrementan la regla de autogobierno, pero, simultáneamente, debe tomarse en cuenta el marco general para la planeación territorial y las finanzas públicas subnacionales como aspectos necesarios con los cuales se requiere coordinación (OECD, 2019: 10).  En este sentido, el uso de las facultades contenidas en el Artículo Transitorio 56[76] de la Constitución Política, cuya vigencia se halla condicionada en el tiempo a la expedición de la LOOT que definen los criterios para conformación de entidades territoriales indígenas (Corte Constitucional, 2015), es un instrumento normativo del cual dispone el Gobierno nacional para avanzar en el cumplimiento de los objetivos de política que demanda el diseño e implementación de un modelo asimétrico de reparto de poder, particularmente, cuando éste se refiere a Territorios Indígenas definiendo, para el efecto, las normas fiscales necesarias y las demás relativas a su funcionamiento y “coordinación con las demás entidades territoriales”.  Para este propósito deberán considerarse lineamientos normativos que delineen el régimen complementario para la conformación de los Territorios Indígenas.

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[1] Bernadó Ferrer (2022) sostiene que no solamente las lenguas indígenas y afroamericanas fueron prohibidas en este periodo, sino que adicionalmente cualquier característica que pudiese ser percibida como una desviación de las normas peninsulares hispánicas eran igualmente restringidas.

[2] Para este efecto, De Ferranti, et al. conciben el clientelismo en el desarrollo de relaciones informales, materializadas en un intercambio desigual de beneficios o rentas que fortalecieron a las de autoridades locales que los dispensaban (2003: 172, 232)

[3] “Constitución fiscal” es una expresión tomada en préstamo de Hughes (1987: 1).

[4] Debe destacarse que en este objetivo los gobiernos subnacionales tienen un bajo nivel de discreción respecto de la forma como se asignan las transferencias de recursos, con lo cual el país registra la mayor condicionalidad de este tipo dentro de los países descentralizados en América Latina.

[5] Particularmente en educación y salud.

[6] Conforme con el artículo 364 de la Constitución Política, el endeudamiento subnacional no puede superar la capacidad de pago de estos gobiernos locales y, en consecuencia, se limita la facultad de generación de déficit fiscales a nivel subnacional.

[7] Respecto de los ingresos propios municipales, se registró un incremento real de 2,8 veces entre 2000 y 2017, mientras que el PIB aumentó 1,9 veces (OCDE, 2019: 15).

[8] Los gobiernos subnacionales reciben alrededor del 50% de sus ingresos totales provenientes de transferencias del nivel nacional y 25% de ingresos propios y otros provenientes de regalías, lo que relieva la dependencia del sistema de transferencias (OCDE, 2019: 15).

[9] El Sistema General de Participaciones se transformó en la fuente más importante del financiamiento subnacional con con una participación de alrededor del 47,7 %, respecto de los recursos propios, que alcanzaron un 36%, en términos generales (OCDE, 2019: 15).

[10] El DNP señala que, a nivel territorial, se generan divergencias explicadas por la caracterización geográfica, la diversidad poblacional, la diferencia de bases económicas y la capacidad institucional entre categorías de entidades territoriales, particularmente en los grandes centros urbanos.  Como ejemplo, destaca que el recaudo per cápita de una ciudad o un municipio perteneciente a una aglomeración urbana es dos veces mayor al de uno intermedio y casi tres veces mayor al de uno rural (2018: 1142).

[11] Ello se refleja en el hecho de que los ingresos propios per cápita de las ciudades son 2,5 veces mayores a los de los municipios rurales, pero, al considerar el SGP, esta relación se reduce a 1,2 (DNP, 2018: 1134).

[12] Por ejemplo, de los municipios de categorías 4 a 6 con las grandes ciudades.

[13] El DNP indica que el SGP es la fuente de recursos que más contribuye a reducir la la brecha entre entidades y la desigualdad (2018: 1134).

[14] La OCDE señala que el espacio tributario subnacional alcanza sólo un 3.7% del PIB en 2016, comparado con un 32% promedio en los países que forman parte de la OCDE (2019: 15).

[15] En particular, educación con 3.9% del PIB, salud con el 2.5% y otro tipo de servicios que alcanzan 6 puntos del PIB, con corte a 2015 (OCDE, 2019: 14).

[16] Relación que continúa siendo relativamente baja al compararla con los estándares de la OCDE en los cuales el gasto subnacional representa el 40% del gasto total equivalente a un 16% del PIB en promedio (OCDE, 2019: 13).

[17] Cuyo uso se halla condicionado a los conceptos y criterios de gasto autorizados desde el nivel nacional.

[18] Explicada por una baja capacidad para la priorización de necesidades, deficiencias en formulación y estructuración de proyectos de inversión, así como debilidades en la gestión contractual, lo que, en conjunto, induce bajos niveles de ejecución y de calidad de la inversión con el consecuente del gasto público en la satisfacción de las prioridades locales (DNP, 2018: 1134).

[19] Previsto en el Decreto 28 de 2008 (Por medio del cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones).

[20] Previsto en la Ley 2056 de 2020 (Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías).

[21] Por ejemplo, los sistemas de vigilancia y control de servicios públicos domiciliarios, adelantado por la Superintendencia de servicios públicos domiciliarios; los que operan en el sector salud a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud.

[22] El DNP anota que esta debilidad información es palpable en los conceptos de catastro, registro, ambiente, agropecuario, minería, entre otros, que resultan vitales para la formulación de políticas nacionales con incidencia a nivel territorial (2018: 1142).

[23] De manera general, los instrumentos de ordenamiento territorial que por mandato normativo se adoptan a nivel municipal, departamental y metropolitano, además de los instrumentos de planeación estratégica que adoptan los EAT y las regiones.

[24] El DNP señala que estas debilidades se agudizan por la falta de interoperabilidad entre la información física y jurídica de los predios y la de estos con los datos generados desde los diferentes sectores que tienen impacto en la toma de decisiones asociada al ordenamiento del territorio (2018: 1142).

[25] Debe precisarse que, conforme con el DNP, en su conjunto, la aglomeración urbana en Colombia genera el 75 % del PIB nacional y concentra de alrededor del 80 % de la población del país (2018: 1095).

[26] Las áreas urbanas cuyos nodos presentan una alta densidad urbana y pertenecen al sistema de ciudades y aglomeraciones tienen una mayor concentración de las actividades económicas y mejores condiciones sociales y económicas para su población (DNP, 2018: 1088).

[27] Conforme con el DNP, este fenómeno se materializa en 151 municipios, 113 de ellos agrupados en 18 aglomeraciones urbanas y 38 ciudades uninodales (establecen transacciones del mercado de compra y venta en un solo punto) con importancia subregional (2018: 1095).

[28] Expresada en fenómenos como acceso inequitativo a bienes y servicios urbanos, como sistemas de movilidad, vivienda, equipamientos, servicios públicos domiciliarios; expansión urbana desordenada, acompañada de subutilización, deterioro o abandono de algunas partes de la ciudad construida, en especial en las áreas centrales y escasez de fuentes de recursos para la financiación del desarrollo urbano (DNP, 2018: 1095).

[29] Con la expedición de la Ley 2082 de 2021 (Por medio de la cual se crea la categoría municipal de ciudades capitales, se adoptan mecanismos tendientes a fortalecer la descentralización administrativa y se dictan otras disposiciones), que tiene por objeto crear la categoría de municipios “ciudades capitales” y adoptar mecanismos tendientes a fortalecer la descentralización administrativa, entre otras disposiciones.

[30] Artículo 286. Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas.  La ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y de la ley.  (Se resalta.)

[31] Artículo 329. La conformación de las entidades territoriales indígenas se hará con sujeción a lo dispuesto en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, y su delimitación se hará por el Gobierno Nacional, con participación de los representantes de las comunidades indígenas, previo concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial.  Los resguardos son de propiedad colectiva y no enajenable.  La ley definirá las relaciones y la coordinación de estas entidades con aquellas de las cuales formen parte.  Paragrafo. En el caso de un territorio indígena que comprenda el territorio de dos o más departamentos, su administración se hará por los consejos indígenas en coordinación con los gobernadores de los respectivos departamentos. En caso de que este territorio decida constituirse como entidad territorial, se hará con el cumplimiento de los requisitos establecidos en el inciso primero de este artículo.  (Se resalta.)

[32] Artículo Transitorio 56.  Mientras se expide la ley a que se refiere el artículo 329, el Gobierno podrá dictar las normas fiscales necesarias y las demás relativas al funcionamiento de los territorios indígenas y su coordinación con las demás entidades territoriales.

[33] Noviembre de 2021.

[34] Por el cual se regula la creación de las asociaciones de Cabildos y/o Autoridades Tradicionales Indígenas.

[35] Por el cual se dictan normas fiscales relativas a los territorios indígenas.

[36] Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1809 de septiembre 13 de 1993 y se dictan otras disposiciones.

[37] Por el cual se crea un régimen especial con el fin de poner en funcionamiento los Territorios Indígenas respecto de la administración de los sistemas propios de los pueblos indígenas hasta que el Congreso expida la ley de que trata el artículo 329 de la Constitución Política.

[38] Por el cual se dictan las normas fiscales y demás necesarias para poner en funcionamiento los territorios indígenas ubicados en áreas no municipalizadas de los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés.

[39] Por el cual se adiciona el Decreto 1088 de 1993.

[40] Artículos 85 a 87.

[41] Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones.

[42] Dotación y titulación de tierras a las comunidades indígenas para la constitución, reestructuración, ampliación y saneamiento de los Resguardos Indígenas en el territorio nacional

[43] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo

Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural.

[44] Por el cual se establecen los mecanismos para la efectiva protección y seguridad jurídica de las tierras y territorios ocupados o poseídos ancestralmente y/o tradicionalmente por los pueblos indígenas acorde con lo dispuesto en los artículos 13 y 14 del Convenio número 169 de la OIT, y se adicionan los artículos 13, 16 y 19 del Decreto número 2664 de 1994.

[45] Por medio de la cual se aprueba el Convenio número 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, adoptado por la 76a. reunión de la Conferencia General de la O.I.T., Ginebra 1989.

[46] Corte Constitucional, Sentencia C-795 de junio 29 de 2000, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

[47] Corte Constitucional, Sentencia C-795 de junio 29 de 2000, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

[48] Corte Constitucional, Sentencia C-617 de septiembre 30 de 2015, M. P. Mauricio González Cuervo.

[49] Corte Constitucional, Sentencia T-530 de septiembre 27 de 2016, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.

[50] Corte Constitucional, Sentencia T-979 de noviembre 27 de 2006, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.

[51] Prevista en el artículo 1 de la Carta Política.

[52] Artículo 286. Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas.  La ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y de la ley.

[53] Artículo 287. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan. 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 4. Participar en las rentas nacionales.

[54] Artículo 285. Fuera de la división general del territorio, habrá las que determine la ley para el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del Estado.

[55] Las actividades de monitoreo comprenden la recopilación sistemática de información en los distintos sectores de inversión; su consolidación, análisis y verificación para el cálculo de indicadores específicos y estratégicos de cada sector, que permitan identificar acciones u omisiones por parte de las entidades territoriales que puedan poner en riesgo la adecuada utilización de los recursos públicos y/o el cumplimiento de las metas de calidad, cobertura y continuidad en la prestación de los servicios financiados con cargo a esos recursos (Adaptado de artículo 3, numeral 3, Decreto 028 de 2008).

[56] Las actividades de seguimiento sectorial comprenden la captura, consolidación y organización, análisis, verificación de avances y resultados, socialización y retroalimentación continua y sistemática de datos e indicadores, asi como la evaluación y análisis de los procesos administrativos, institucionales, fiscales, presupuestales, contractuales y sectoriales, que permiten evidenciar y cualificar la existencia de eventos de riesgo que afectan o puedan llegar a afectar la ejecución de los recursos, el cumplimiento de las metas de continuidad, cobertura y calidad en la prestación de servicios (Adaptado de artículo 1.2.10.3.1., Decreto 1821 de 2020, y artículo 3, numeral 3.2, Decreto 028 de 2008).

[57] Las actividades de control sectorial comprenden la adopción de medidas preventivas y la determinación efectiva de los correctivos necesarios, que se identifiquen en las actividades de monitoreo o seguimiento, orientadas a asegurar la adecuada ejecución de los recursos públicos, el cumplimiento de las metas de continuidad, cobertura y calidad y la adecuada prestación de los servicios a su cargo. Conlleva la adopción y aplicación de medidas preventivas y correctivas de carácter administrativo y la ejecución acciones que resulten necesarias para la correcta aplicación de las mismas. (Adaptado de artículo 3, numeral 3.3, Decreto 28 de 2008, y artículo 1.2.10.1.9., literal k), Decreto 1821 de 2020).

[58] Las actividades de evaluación comprenden el análisis sobre el cumplimiento de los fines propuestos con el proyecto de inversión, particularmente de los resultados sociales positivos y negativos reales logrados en términos del cambio en el bienestar de la población al avanzar la operación de este (Adaptado de artículo 1.2.1.2.1., literal k), Decreto 1821 de 2020).

[59] Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.

[60] Por la cual se desarrollan los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.

[61] Artículo 79. Naturaleza y organización de la gestión catastral. (…) El IGAC, a solicitud de parte, y previo cumplimiento de las condiciones jurídicas, técnicas, económicas y financieras, definidas en el respectivo marco regulatorio, habilitará como gestores catastrales para la prestación del servicio catastral a las entidades públicas nacionales o territoriales, incluyendo, entre otros, esquemas asociativos de entidades territoriales. (…).

[62] Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”.

[63] Un antecedente regulatorio complementario lo constituye el proyecto de resolución “Por la cual se realiza una delegación y se establecen los indicadores de tipo administrativo, operacional y técnico, así como la metodología de cálculo para efectos de la delegación de funciones de las entidades nacionales a las ciudades capitales de que trata la Ley 2082 de 2021”, que expedirá el DNP en desarrollo de lo dispuesto en la Ley 2082 de 2021, para la asunción de competencias nacionales por parte de entidades territoriales, a través de delegación.

[64] Por medio del cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones.

[65] Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías.

[66] Por medio de la cual se desarrolla el artículo 325 de la Constitución Política y se expide el régimen especial de la Región Metropolitana Bogotá – Cundinamarca.

[67] Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones.

[68] Por el cual se crea el Consejo Superior de la Administración de Ordenamiento del Suelo Rural.

[69] Con corte a abril de 2022, el Consejo Superior de la Administración de Ordenamiento del Suelo Rural sólo ha expedido 5 acuerdos (3 relativos al reglamento interno y 2 relativos a catastro multipropósito).

[70] Estrategia para la implementación de la política pública de Catastro Multipropósito.

[71] Estrategia para el fortalecimiento de la gobernanza en el Sistema de Administración del Territorio.

[72] Artículo 104.Catastro multipropósito. Se promoverá la implementación del catastro nacional con enfoque multipropósito, entendido como aquel que dispone información predial para contribuir a la seguridad jurídica del derecho de propiedad inmueble, al fortalecimiento de los fiscos locales, al ordenamiento territorial y la planeación social y económica.  El Gobierno nacional, a través del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) con el apoyo de los catastros descentralizados, podrá realizar las actividades necesarias para la formación y actualización catastral de manera gradual e integral, con fines adicionales a los fiscales señalados en la Ley 14 de 1983, logrando plena coherencia entre el catastro y el registro, mediante levantamientos por barrido y predial masivo, en los municipios y/o zonas priorizadas con el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, conforme con la metodología definida para el efecto.  Parágrafo. El Gobierno nacional reglamentará la implementación de un Sistema Nacional de Gestión de Tierras (SNGT), cuya base la constituirá la información del catastro multipropósito, del registro público de la propiedad y del ordenamiento territorial.  (Se resalta.)

[73] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.

[74] Por el cual se crea un régimen especial con el fin de poner en funcionamiento los Territorios Indígenas respecto de la administración de los sistemas propios de los pueblos indígenas hasta que el Congreso expida la ley de que trata el artículo 329 de la Constitución Política.

[75] Por el cual se dictan las normas fiscales y demás necesarias para poner en funcionamiento los territorios indígenas ubicados en áreas no municipalizadas de los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés.

[76] Artículo Transitorio 56. Mientras se expide la ley a que se refiere el artículo 329, el Gobierno podrá dictar las normas fiscales necesarias y las demás relativas al funcionamiento de los territorios indígenas y su coordinación con las demás entidades territoriales.

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