A. Introducción
Se ha señalado con insistencia que Colombia es un país de regiones y que ello se traduciría en la existencia, por ejemplo, a nivel normativo, en la concreción de las regiones del Sistema General de Regalías (SGR) o la priorización regional de inversión nacional dispuesta por la Ley 1955 de 2019[1]. Sin embargo, hay otro tipo de regiones con lo cual no se genera consenso alrededor de qué es una región, por ejemplo, en términos geográficos, y cuál debe ser la regulación que la soporte. Si bien diversas regulaciones han dispuesto un marco normativo para la conformación de regiones administrativas y de planificación o regiones de planeación y gestión[2] éstas, en realidad, son edificaciones administrativas soportadas en un marco normativo más que en un contexto geográfico, que corresponden a divisiones administrativas del orden territorial soportadas en la institución legal denominada Esquemas Asociativos Territoriales (EAT).[3]
Esta tendencia a normativizar ese enfoque regional, particularmente con posterioridad a 1991, se halla reflejado en diversas disposiciones como, por ejemplo, el enfoque regional del SGR, la conformación de los EAT previstos en las Leyes 1454 de 2011,[4] 1962 de 2019[5] y 2199 de 2022,[6] particularmente, que se refieren a las regiones de planeación y de gestión (RPG)[7] a nivel local, las regiones administrativas y de planificación a nivel departamental y la región metropolitana Bogotá Cundinamarca que es la única organización regional dotada de un contexto normativo sólido en materia de competencias y de recursos así como de órganos de gobierno. Es decir, conforme con cada Plan Nacional de Desarrollo (PND) y la regulación complementaria, se avanza, ahonda o determina una orientación particular para ese enfoque regional. Esta no es la excepción en la Ley 2294 de 2023.[8] En efecto, el PND para el período 2023 – 2026 contiene un enfoque regional propio y particular, conforme se corrobora con un menú de divisiones de carácter territorial para diferentes propósitos de política pública. Para ello, el PND organiza, a través de diferentes disposiciones, un enfoque regional que complementa o introduce “competencia” al reparto territorial de gobierno vigente en el territorio nacional. Este enfoque se estructura alrededor de los 2 ejes transformacionales como son el ordenamiento territorial[9] y el de convergencia regional.[10]
El enfoque regional no es un concepto, política o regulación aislado, pero la Ley 2294 de 2023 no prevé una sola disposición que lo regule o cohesione en su contenido normativo. Este enfoque se concreta normativamente en diversas disposiciones del PND que, organizadas en conjunto, permiten soportar su existencia. Su objetivo político parece ser el de materializar la intervención nacional con competencias o funciones que se ejecutan a nivel territorial, con recursos provenientes del Presupuesto General de la Nación (PGN). Se trata de una decisión de intervención y financiación nacional a nivel territorial sustituyendo las entidades territoriales como responsables de la inversión regional en las divisiones administrativas regionales. Lo interesante es que éstas no sustituyen el reparto político de poder a nivel territorial que conforma el nivel subnacional de gobierno. Simplemente constituyen una división administrativa que se superpone al reparto geográfico expresado a nivel territorial y que permite la intervención directa por parte del Gobierno nacional, sin efectuarlo a través del “filtro” propio de las entidades territoriales. De manera complementaria, esta regulación atribuye una nueva función al nivel nacional de gobierno, la de carácter ejecutor a nivel territorial, generando o regulando divisiones administrativas que le permiten focalizar y orientar la inversión pública nacional, en una explícita “competencia” con los gobiernos territoriales, aspecto que se complementa con la amplia oferta de sistemas previstos en el PND,[11] como mecanismo de articulación.
B. Institucionalidad regional
- Regulación general
Los diversos instrumentos normativos e institucionales que materializan este enfoque regional previsto en el PND, se refieren a las instituciones descritas en la tabla 1 siguiente.
Tabla 1. Regionalización del ordenamiento del territorio | |
División territorial |
1. Regiones autonómicas[12] |
2. Reglamentación de las Zonas de Inversión Especial para Superar la Pobreza[13] |
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3. Regiones de Paz[14] |
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4. Reconocimiento, apoyo y fortalecimiento de las Territorialidades Campesinas[15] |
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5. Fortalecimiento de los Esquemas Asociativos Territoriales (EAT)[16] |
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Instancias |
1. Consejos Territoriales del Agua[17] |
Instrumentos |
1. Determinantes de ordenamiento territorial y su orden de prevalencia[18] |
2. Metodología orientada al reconocimiento de capacidades de las entidades territoriales y los EAT[19] |
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3. Estrategia Nacional de Coordinación para la Adaptación al Cambio Climático de los Asentamientos y Reasentamientos Humanos Oficial[20] |
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4. Interoperabilidad de determinantes del ordenamiento y otras áreas prioritarias[21] |
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5. Obligatoriedad del uso de la información[22] |
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Fuente: Ley 2294 de 2023 |
En su conjunto, estas divisiones territoriales, instancias e instrumentos constituyen el soporte normativo sobre el cual se estructura la regionalización del ordenamiento del territorio, dentro de las que se destacan las Regiones de paz,[23] Regiones autonómicas[24] y Zonas Especiales de Inversión para Superación de la Pobreza.[25] Estos instrumentos, sin una expresa regulación que así lo soporte, tienen un objetivo implícito, superar la división político-administrativa territorial,[26] como eje de focalización de la intervención pública y orientarla, de manera complementaria o alterna, a estos instrumentos de carácter regional que, desde el punto de vista de su naturaleza jurídica, constituyen divisiones de carácter administrativo del nivel territorial de gobierno y cuya organización y funcionamiento dependerá de las reglas que, sobre el particular, expida el Gobierno nacional.
- Región autonómica
Dentro de las instituciones que materializan el enfoque regional del PND, merece particular atención la institución de la “Región Autonómica”, cuya conformación, delimitación, objetivo misional y funciones, de acuerdo con los lineamientos previstos por el artículo 28 de la Ley 2294 de 2023, corresponde definirlos al Gobierno nacional. Se trata de una división administrativa de carácter territorial que sirve de jurisdicción para el desarrollo de intervenciones nacionales que redunden en el mejoramiento en la calidad de vida de los habitantes de esa región autónoma, incorporando una serie de funciones de articulación, orientación y ejecución en relación con recursos políticas y presupuestos de inversión, probablemente, del nivel nacional. Conforme con el artículo 28 citado, el Gobierno nacional desarrollará, articulará e impulsará las “Regiones Autonómicas”, “como un pilar que permita una gestión pública eficiente para el desarrollo económico, social, ambiental, cultural y étnico que redunde en el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes.” Para este efecto, la citada disposición señala que en las regiones autonómicas “podrán adelantarse los siguientes lineamientos”, que se relacionan en la tabla 2 siguiente:
Tabla 2. Lineamientos para las Regiones Autonómicas |
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Nro. |
Lineamiento |
1 |
Facilitar la coordinación articulación de acciones e inversiones sectoriales en el territorio, con el fin de estructurar programas y proyectos integrales que atiendan las particularidades regionales y promuevan su desarrollo. |
2 |
Diseñar e implementar políticas públicas que faciliten el desarrollo regional de corto, mediano y largo plazo. |
3 |
Orientar los presupuestos de inversión anual, focalizando el gasto público en las regiones de menores condiciones sociales y económicas para elevar la calidad de vida de la población y movilizar sus capacidades de desarrollo. |
4 |
Disminuir las brechas regionales institucionales, a través de asistencia técnica diferenciada que facilite el empoderamiento y autonomía regional. |
5 |
Estructurar un sistema de indicadores que permita el análisis y la planificación con enfoque territorial y regional, así como su seguimiento y evaluación. |
6 |
Incorporar de manera integral, la atención y prevención del riesgo por efecto de fenómenos naturales en la planificación y gestión del desarrollo regional. Facilitar estrategias y acciones regionales para articular los planes de desarrollo de las entidades territoriales con las políticas nacionales. |
7 |
Formular y distribuir el presupuesto con criterios regionales. |
8 |
Fortalecer la institucionalidad para el diseño e implementación de políticas regionales diferenciadas y autónomas. |
9 |
Ampliar la conectividad y comunicación local y regional para reducir las brechas económicas y sociales. |
Fuente: artículo 28, Ley 2294 de 2023. |
En su regulación, esta división administrativa territorial se halla contextualizada en el eje transformacional 1, esto es, ordenamiento territorial, con lo cual es una división que complementa la organización del Estado en el nivel subnacional, con propósitos institucionales específicos que, naturalmente, definirá el Gobierno nacional. De manera explícita, esta jurisdicción administrativa se superpone a la de las entidades territoriales que se hallarán inscritas o ubicadas en su ámbito geográfico y, parece ser el objetivo de la regulación, estarán encargadas de articular, coordinar o cohesionar las acciones e inversiones sectoriales en el territorio, particularmente, provenientes del nivel nacional. Es decir, se trata de una división administrativa con un enfoque político proveniente o fijado por el nivel nacional de gobierno. Es una decisión administrativa con efectos territoriales, adoptada, regulada y modulada desde el nivel nacional. Ello, naturalmente, desplaza o, eventualmente, debilita el relacionamiento de la autoridad política territorial respecto de la jurisdicción y la decisión de inversión adoptadas en relación con la región autonómica. Se trata de una “competencia” para el cumplimiento de objetivos de política e inversiones sectoriales en el territorio que asume el Gobierno nacional, superando el marco normativo propio de las entidades territoriales y que se complementa con la amplia oferta de sistemas como herramienta de organización institucional entre niveles de gobierno y actores territoriales. De esta manera, las regiones autonómicas materializan la intervención nacional a nivel territorial en un espacio geográfico delimitado y con unos objetivos de política e inversión explícitos dispuestos por el PND.
Sin ingresar en la conceptualización política de su regulación, puede deducirse que la figura de la región autonómica materializa una visión política nacional, que dibuja una división administrativa y autoriza unas inversiones públicas nacionales, con el propósito de acercarse directamente al habitante de esa región, superando o desplazando el relacionamiento directo de ese habitante con la entidad territorial que constituye la división político – administrativa fundamental del Estado, esto es, el municipio.[27] En este orden, desde el nivel básico de oferta de servicios, el habitante de la región autonómica tendrá, aparentemente, una doble oferta de inversión. De una parte, la territorial, soportada en las transferencias del Sistema General de Participaciones (SGP) y los recursos del SGR, además de los propios de la entidad territorial respectiva y, de otra, los provenientes de fuentes nacionales, fundamentalmente PGN, complementados con el sistema de transferencias monetarias y en especie[28] que, en su conjunto, constituye un marco político, normativo y financiero dirigido a atraer al habitante en el territorio hacia el generador de las decisiones de inversión y de transferencias desde el nivel nacional.
Además de generar una concurrencia o duplicidad, eventualmente costosa o innecesaria, de inversión de recursos territoriales y nacionales con un mismo objetivo de desarrollo en la jurisdicción de la región autonómica, el objetivo implícito consiste en “debilitar” el rol territorial, que es el ejecutor por excelencia dentro del actual reparto de poder, y fortalecer el nacional y sus prioridades de política en el contexto de la arquitectura institucional compuesta por la región autonómica, los respectivos sistemas organizacionales, así como el sistema de transferencias monetarias, soportadas en la plataforma conceptual que le otorgan los ejes transformacionales de ordenamiento territorial alrededor del agua y convergencia regional previstos en el PND. Es decir, al reparto constitucional y legal de poder se agrega el administrativo materializado en la decisión de conformación de las regiones autonómicas y la decisión de intervención sectorial en su jurisdicción. Este enfoque continúa con la introducción de otras dos figuras como son las regiones de paz y las zonas especiales de inversión para la superación de la pobreza que, junto con las regiones autonómicas, comparten las características de ser divisiones administrativas, cumplir unos objetivos de política nacional y materializar espacios regionales o supramunicipales de intervención nacional constituyendo estas 3 divisiones, en su conjunto, 3 “hermanitas regionales”.
- Regiones de paz
Conforme con el artículo 2., literal b), de la Ley 2272 de 2022,[29] la “Paz Total” es una “política de Estado”, “prioritaria y transversal en los asuntos de Estado”, en lo “concerniente a los acuerdos de paz firmados y a los que se llegaren a pactar”.[30] Como resultado de esta declaración, en el PND “se fijarán políticas, programas y proyectos, dirigidos al cumplimiento de los acuerdos de paz pactados y el logro de la paz”, para lo que este instrumento contendrá un capítulo denominado “Proyectos, políticas y programas para la construcción de paz”.[31] Para este efecto, el Gobierno nacional garantizará el efectivo funcionamiento de las instancias y mecanismos dispuestos en el punto 6 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera,[32] suscrito entre el Gobierno nacional y las FARC-EP, y en el Decreto 1995 de 2016.[33] De manera complementaria, el artículo 4, numeral 1, de la Ley 2294 de 2023, establece, como eje transversal del PND, la “Paz total”, “entendida como una apuesta participativa, amplia, incluyente e integral para el logro de la paz estable y duradera, con garantías de no repetición y de seguridad para todos los colombianos”. Para su implementación, el artículo 23 de la Ley 2294 prevé los “instrumentos para el desarrollo de la paz total, en línea con las orientaciones emanadas de la ley 2272 de 2022”, correspondiente a los “programas de acuerdos parciales para la paz total” y “regiones de paz”, cuya coordinación se halla a cargo de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz.
En relación con las regiones de paz, el artículo 8B de la Ley 418 de 1997,[34] adicionado por el artículo 7 de la Ley 2272 de 2022, dispone que el Presidente de la República podrá constituir “Regiones de Paz”, “en las que se adelanten, con su autorización, diálogos de paz. Se priorizará en su conformación, además de los territorios PDET del Acuerdo de Paz, los municipios categorizados como ZOMAC, territorios étnicos, comunidades de influencia o zonas vulnerables en las que existan graves afectaciones a la población civil y al territorio, y en las que haya ausencia o débil presencia del Estado, así como aquellos municipios que tengan la condición de ser epicentro económico, comercial, cultural y social de una región donde estén focalizados municipios PDET.” En estas regiones de paz, se adelantará, en sus diversos componentes, el relacionado con la definición de “espacios de participación efectiva en las discusiones sobre el desarrollo territorial de las regiones de paz que contemple su articulación con instrumentos de planeación como los planes territoriales de desarrollo, esquemas y/o planes de ordenamiento territorial, Planes de Ordenación y Manejo de Cuencas Hidrográficas POMCA; planes de vida, planes de etnodesarrollo, Planes de Acción para la Transformación Regional - PATR, Planes Integrales de Sustitución y Desarrollo Alternativo – PISDA, sin perjuicio de instrumentos similares no mencionados”.[35]
- Zonas de Inversión Especial para Superar la Pobreza
El enfoque regional continúa consolidándose, dentro del conjunto de instrumentos de ejecución previstos por el articulado del PND, con la autorización para la reglamentación de las Zonas de Inversión Especial para Superar la Pobreza, previstas en el artículo 34[36] de la Ley 1454 de 2011.[37] La reglamentación de estas Zonas debe incluir la definición de instrumentos metodológicos que, desde el ordenamiento territorial, sirvan a los municipios para potenciar el desarrollo de actividades económicas, sociales y ambientales que permitan lo generación de empleo y que sean acordes con la vocación de los territorios donde se desarrollen. Se trata, en suma, de otra división territorial que supera la jurisdicción estrictamente local en aras de canalizar inversiones que superen la estricta delimitación municipal.
- Territorialidades campesinas
En concordancia con lo señalado en relación con la región autonómica, resulta relevante el concepto de “territorio colectivo campesino”, a qué hace referencia el artículo 11 de la Ley 2294 de 2023, que encuentra un respaldo normativo en el artículo 64 de la Constitución Política, modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2023,[38] que se refiere a las formas de territorialidad campesina o “territorios campesinos donde la propiedad de la tierra sea colectiva”.[39] En concordancia con estas disposiciones, el Gobierno nacional, dentro de los doce (12) meses siguientes a la entrada en vigor del PND, “formulará e implementará un plan para la identificación, caracterización, reconocimiento y formalización de otras territorialidades campesinas, entre ellas los Territorios Campesinos Agroalimentarios y los Ecosistemas Acuáticos Agroalimentarios.” [40] Con este propósito, concertará con las organizaciones representativas de estas territorialidades, los ajustes normativos necesarios con el propósito de simplificar y agilizar los procedimientos de constitución, reconocimiento y fortalecimiento de estas territorialidades conforme a los principios orientadores de la Ley 160 de 1994,[41] añadiendo otro tipo de actores específicos a nivel territorial, como lo es la población campesina, asentada en una territorialidad que puede tener carácter de colectiva considerando el Acto Legislativo 01 de 2023.
- Consejos Territoriales del Agua
Una institucionalidad complementaria que soporta o rodea el enfoque regional es la relacionada con los Consejos Territoriales del Agua,[42] cuya regulación en el PND resulta particular en la medida en que estarán conformados en cada una de las “ecoregiones y territorios estratégicos priorizados” y cuyo objeto será fortalecer la “gobernanza multinivel”, diferencial, inclusiva y justa del agua y el ordenamiento el territorio en torno al agua, “buscando lo consolidación de territorios funcionales” con enfoque de adaptabilidad al cambio climático y gestión del riesgo. Es decir, estos consejos constituyen una instancia de gobernanza estructurada alrededor del agua, de carácter multinivel, que permite organizar “ecoregiones y territorios estratégicos priorizados”, así como la consolidación de “territorios funcionales”, cómo objetivo estratégico relacionado con el ordenamiento del recurso hídrico. Es decir, se trata de una gobernanza alrededor del recurso hídrico, que puede superar los niveles de gobierno y actuar intersectorialmente, impulsando ecoregiones, territorios estratégicos y territorios funcionales, esto es, divisiones complementarias o alternativas de carácter regional, para lo cual, conforme con la reglamentación que expida el Gobierno nacional, se articulará con los instrumentos de ordenamiento territorial.
C. Determinantes de ordenamiento territorial y su orden de prevalencia
El enfoque regional se consolida, aunque sin una definición o contenido explícito, con la introducción como un determinante de los programas de ordenamiento territorial (POT), del contenido en el artículo 32 del PND que establece como un determinante el nivel 4, que comprende el señalamiento y localización de las infraestructuras básicas relativas a la red vial nacional y regional; fluvial, red férrea, puertos y aeropuertos; infraestructura logística especializada definida por el nivel nacional y regional para resolver intermodalidad, y sistemas de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía y gas, e internet. De este modo, en materia del eje de ordenamiento territorial alrededor del agua y conforme con el artículo 10 de la Ley 388 de 1997,[43] modificado por el artículo 32 de la Ley 2294 de 2023, los departamentos, municipios, distritos y EAT acatarán con carácter de obligatorio cumplimiento las determinantes de ordenamiento territorial durante las etapas de formulación e implementación de sus instrumentos de ordenamiento territorial. De igual manera, en los territorios y territorialidades étnicas los determinantes del ordenamiento del territorio “respetarán y acatarán los principios de la Palabra de Vida, Leyes de Origen, Derecho Mayor, Derecho Propio de cada pueblo y/o comunidad Indígena, negra, afrocolombiana, raizal y palenquera. En todo caso, los fundamentos definidos por los pueblos y comunidades indígenas serán vinculantes para todos los actores públicos y privados en sus territorios y territorialidades”.[44]
De manera adicional, las entidades que definen y son responsables de la información de las determinantes del ordenamiento territorial, los territorios correspondientes a comunidades étnicas y aquellas con competencia sobre las playas, playones, y las zonas delimitadas para la seguridad y defensa, y las zonas de inversión especial para superar la pobreza[45] cuando estas sean reglamentadas por las entidades competentes, deberán estructurar y disponer la información generada sobre estas decisiones de forma estandarizada, para lo cual en un plazo máximo de 3 años a partir de la entrada en vigencia del PND, adoptarán e implementarán el Modelo de datos de administración del territorio definido por el Sistema de Administración del Territorio (SAT). Para este efecto, la información de los territorios indígenas deberá interoperar con los determinantes del ordenamiento y áreas básicas primarias.[46] En esta línea étnica, debe indicarse que, dentro del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural, se incorpora el subsistema relativo al ordenamiento territorial y solución de conflictos socioambientales para la reforma agraria, respetando el derecho a la objeción cultural de los grupos étnicos.[47] Igualmente, dentro de la reglamentación del SAT, el Gobierno nacional deberá consultar a estos grupos étnicos.[48]
En este contexto, resulta relevante la conformación del Sistema de Administración del Territorio (SAT)[49] como él “conjunto de procesos, acuerdos interinstitucionales, marcos legales, estándares, infraestructuras de datos y tecnologías” requeridos para “facilitar la colaboración armónica entre los distintos niveles de decisión pública” y los distintos grupos que conforman la sociedad en su conjunto, así como “el uso de la información territorial en la toma de decisiones integrales y coordinadas y la adecuada prestación de servicios a ciudadanos relacionados con derechos, restricciones y responsabilidades sobre la tenencia, uso, valor y desarrollo el territorio”. La definición acerca del funcionamiento del SAT, así como su gobernanza, se realizará por parte del Gobierno nacional dentro de los 18 meses siguientes a la sanción de la Ley 2294 de 2023,[50] lo cual resulta relevante el Modelo de Datos de Administración del Territorio definido por el SAT.[51] Para este efecto, la Superintendencia de Notariado y Registro (SNR) deberá volver interoperable la información registral ajustándose por el modelo de datos que defina el SAT, a fin de que pueda integrarse con la información de las bases catastrales y mantenerse actualizada en la consolidación de la información de la gestión catastral.. Para ello, el citado organismo realizará la identificación y corrección de inconsistencias existentes en la interrelación entre las bases registrales y catastrales para que sirva de instrumento para la planificación y ordenamiento del territorio, el fortalecimiento de los fiscos locales y la seguridad jurídica de la propiedad inmobiliaria. De este modo, la información física catastral recaudada en desarrollo de la gestión catastral tendrá efectos registrales.[52]
D. Modalidades interjurisdiccionales
De manera complementaria a la regulación contenida en el artículo 251[53] de la Ley 1955 de 2019 en relación con la concurrencia de entidades territoriales para financiar de manera conjunta iniciativas de gasto por fuera de su jurisdicción, particularmente en ejecución de proyectos de inversión de impacto regional, el artículo 178[54] de la Ley 2294 de 2023 prevé la regulación relativa a inversiones interjurisdiccionales, en virtud de la cual las entidades territoriales, particularmente el nivel local, podrán financiar proyectos de inversión que contemplen la ejecución de recursos por fuera de su jurisdicción, pudiendo beneficiar con la prestación de bienes y servicios a otras entidades territoriales, siempre y cuando lo entidad o entidades territoriales que destinen recursos al proyecto se beneficien de éste.
Para definir el marco con sujeción al cual se realizarán las inversiones respectivas, la disposición citada señala que las entidades intervinientes deberán suscribir previamente un convenio que incluya las condiciones para su financiación y ejecución, en el que se especifiquen los beneficios del proyecto para las entidades territoriales que aportan recursos. En este contexto, esta regulación complementa la relativa a los pactos territoriales,[55] que autoriza a las entidades territoriales, los EAT y la Nación para suscribir este instrumento de articulación para la concertación de inversiones estratégicas de alto impacto que contribuyan a consolidar el desarrollo regional definido en el PND. De manera complementaria y particular, el artículo 285 del PND establece, dentro de la ejecución de proyectos de sistemas de transporte público bajo principios de desarrollo orientado al transporte sostenible (DOT), que las entidades territoriales en el marco de su autonomía, en proyectos de carácter supramunicipal, deberán verificar los lineamientos de uso y gestión del suelo que haya expedido el EAT o la Autoridad Regional de Transporte y para las áreas metropolitanas se deberá cumplir con la regulación contenida en la Ley 1625 de 2013.[56]
En su conjunto, para los temas indicados, la regulación reseñada permite avanzar, de manera complementaria a las divisiones administrativas de carácter territorial previstas en el PND, en la definición de un marco normativo y geográfico que permita desarrollar la misionalidad regional que supere los límites jurisdiccionales de las entidades territoriales, lo cual representa un marco normativo específico de contribución al enfoque regional o interjurisdiccional que el PND establece.
E. Sistemas
De manera adicional, el PND contiene un variado menú de sistemas como herramienta organizacional para diferentes propósitos de política pública, conforme se describe en la tabla 3 siguiente.
Tabla 3. Sistemas en el PND |
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Nro. |
Sistema |
Objetivo |
1 |
Sistema Nacional de Protección y Bienestar Animal – SINAPYBA[57] |
Conjunto de políticas, orientaciones, normas, actividades, programas, instituciones y actores que permiten la protección y el bienestar animal, así como la implementación de la política nacional de protección y bienestar animal. |
2 |
Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural |
Mecanismo obligatorio de planeación, coordinación, ejecución, evaluación y seguimiento de las actividades dirigidas a la materialización de la reforma agraria y la reforma rural integral, desarrollando los mandatos y salvaguardas contenidas en el acuerdo de Paz, con el fin de mejorar la calidad de vida, garantizar los derechos territoriales y los planes de vida de los trabajadores agrarios, y las personas, comunidades campesinas, comunidades negras, afrocolombianas, raizales, palenqueras y pueblos indígenas; y proteger y promover la producción de alimentos, sus economías propias y consolidar la paz con enfoque territorial. |
3 |
Sistema de Administración del Territorio (SAT) |
Conjunto de procesos, acuerdos interinstitucionales, marcos legales, estándares, infraestructuras de datos y tecnologías que se requieren para facilitar la colaboración armónica entre los distintos niveles de decisión pública, la participación de la ciudadanía, los campesinos, los pueblos indígenas, las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, y el uso de la información territorial en la toma de decisiones integrales y coordinadas y la adecuada prestación de servicios al ciudadano relacionados con derechos, restricciones y responsabilidades sobre la tenencia, uso, valor y desarrollo del territorio. |
4 |
Sistema de Transferencias |
Conjunto de políticas, programas, planes, proyectos y actores, orientados a la entrega de transferencias monetarias y transferencias en especie. |
5 |
Sistema Nacional de Igualdad y Equidad |
Coordinar las actividades estatales, de las organizaciones sociales y de los particulares para formular, adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar las políticas, planes, programas, proyectos y medidas para promover la eliminación de las desigualdades económicas, políticas, territoriales y sociales; impulsar el goce del derecho a la igualdad y la equidad de género; el cumplimiento de los principios de no discriminación y no regresividad; la defensa de los sujetos de especial protección constitucional y de grupos discriminados o marginados. |
6 |
Sistema Nacional de Cualificaciones |
Conjunto de políticas, instrumentos, componentes y procesos para alinear la educación y formación a las necesidades sociales y productivas del país y promover el reconocimiento de aprendizajes previos, el desarrollo personal y profesional de los ciudadanos, la inserción y reinserción laboral y el desarrollo productivo y empresarial del país. |
7 |
Sistema de Información Estadístico para la Economía Popular |
Sistema de información enfocado en la economía popular, el cual tendrá como insumo principal los registros administrativos existentes, las operaciones estadísticas económicas y sociales que realiza el DANE, y fuentes alternativas. |
8 |
Sistema Único de Información del Deporte |
Sistema en el cual se incorporará la información concerniente a los organismos deportivos que hacen parte del Sistema Nacional del Deporte, la recreación, la actividad física y el aprovechamiento del tiempo libre y la educación física, la estructura de los organismos deportivos, la infraestructura deportiva, recreativa, para la actividad física, los atletas y demás datos concernientes del sector. |
9 |
Sistema Nacional de Circulación de las Culturas, las Artes y los Saberes |
Conjunto de actores, procesos, y relaciones el cual servirá como herramienta para la implementación efectiva de las diferentes iniciativas que permitan fortalecer la circulación artística y cultural a nivel nacional e internacional. |
10 | Sistema Nacional de Formación y Educación Artística y Cultural para la Convivencia y la Paz | Consolidación de un sistema de formación con diversas modalidades para educación artística y cultural con una visión sistémica. |
11 |
Sistema Nacional de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas |
Con la finalidad de materializar la articulación, coordinación y cooperación entre las diferentes ramas del poder público, instancias de articulación en materia de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario y niveles de gobierno para implementar el Plan Nacional de Búsqueda de Personas Dadas por Desaparecidas y formular una política pública integral, en la materia, en el cumplimiento del deber estatal de prevención y de brindar a las personas que buscan a sus seres queridos desaparecidos, respuestas integrales, oportunas, y respetuosas sobre la suerte y el paradero de sus familiares, aliviar el sufrimiento de las víctimas, en atención al principio de centralidad de las víctimas. |
12 |
Sistema Nacional de Justicia Familiar |
Conjunto de actores, políticas, programas, estrategias, principios, normas y rutas de articulación para la atención, prevención, promoción y restablecimiento de derechos de las personas, de manera prevalente de las niñas, niños y adolescentes, que sean víctimas o estén en riesgo de cualquier forma de vulneración dentro del contexto de la familia. |
13 |
Sistema de Defensa Jurídica del Estado (SDJE) |
Conjunto de actores, políticas, estrategias, principios, normas, rutas de articulación e instrumentos jurídicos, técnicos, financieros y gerenciales orientados a garantizar de manera coordinada la eficacia de la política pública del ciclo de defensa jurídica del Estado, en las entidades públicas del orden nacional y territorial, independientemente de su naturaleza y régimen jurídico. |
14 |
Sistema Nacional de Seguimiento y Monitoreo para la Superación de la Malnutrición (SNSM) |
Mecanismo de identificación, focalización, seguimiento y monitoreo de la situación de malnutrición priorizando las gestantes, niñas, niños y adolescentes y sus familias. |
15 |
Sistema Nacional para la Garantía Progresiva del Derecho a la Alimentación (SNGPDA) |
Mecanismo de articulación, coordinación y gestión entre los actores que intervienen en las acciones para la Garantía Progresiva del Derecho en todas sus escalas de realización (seguridad, autonomía y soberanía alimentaria), y coordinará el Programa Hambre Cero |
16 |
Sistema Nacional de Libertad Religiosa, de Cultos y Conciencia; Diálogo Social; Paz Total; Igualdad y No Estigmatización-(SINALIBREC) |
Constituido por las entidades públicas nacionales y territoriales y demás entidades públicas o privadas encargadas de formular, ejecutar e impulsar los planes, programas, proyectos y acciones tendientes a la implementación de la política pública de Libertad Religiosa, de Cultos y Conciencia, con el propósito de fortalecer las capacidades de las organizaciones religiosas. |
17 |
Sistema Nacional de Registro, Atención, Seguimiento y Monitoreo de las Violencias Basadas en Género (VBG) |
Abordará la valoración del riesgo y el acceso a las rutas de atención, protección, estabilización y acceso a la justicia, desde una perspectiva diferencial e interseccional que incluye entre otras las particularidades de las lideresas y defensoras de derechos humanos, de la población LGTBIQ+, de las víctimas de la violencia, de los miembros de grupos pertenecientes a grupos étnicos y de las personas con discapacidad. |
Fuente: PND 2022 – 2026 |
En su conjunto, la introducción de estos sistemas como herramienta organizacional que articula actuaciones del nivel nacional y subnacional, constituyen un canal o vía de acceso del Gobierno nacional en las decisiones con impacto a nivel territorial, para efectos de objetivos específicos de política pública previstos en el PND, lo que permite articular las actividades estatales y los particulares receptores de las mismas, como se deduce la definición de sistema administrativo contenida en el artículo 43[58] de la Ley 489 de 1998.[59]
F. Asambleas populares
Aun cuando no están registradas en documento oficial alguno expedido por el Gobierno nacional, resulta relevante referirse a las “asambleas populares a lo largo y ancho del territorio nacional”.[60] Conforme con el Ejecutivo nacional, “cada asamblea debe tomar decisiones sobre su región, sobre su territorio, sobre la paz, sobre la capacidad de movilizarse”.[61] Considerando las instituciones regionales previstas en el PND, podría argumentarse que la “asamblea popular” constituye un esfuerzo de gobierno alterno a nivel territorial. En este orden, debe indicarse que el concepto de “asamblea popular” resulta consistente con los conceptos de región autonómica y regiones de paz, en la medida que expresan una regionalidad supramunicipal en la que confluye inversión para la paz, que encuentra un marco normativo soporte en Ley 2272 de 2022 y en el PND, sobre la cual, pareciera, se erige una “asamblea popular”.
De este modo, sin considerar la denominación específica que adquiere, se representa un territorio o división regional sobre el cual podría operar una “asamblea popular” organizada alrededor de grupos poblacionales, con la posibilidad de ejecutar directamente, con las juntas de acción comunal[62] por ejemplo, recursos provenientes desde el nivel nacional. Es una propuesta encaminada a implementar un modelo organizativo o de gobierno paralelo al territorial y desplazar el poder político y el relacionamiento institucional o estatal del Gobierno territorial a esa asamblea popular. Este modelo de organización político-administrativa a nivel territorial se está empezando a dibujar y sus lineamientos se extraen de los diversos instrumentos normativos previstos en el PND que conforman el enfoque regional. Es un modelo de organización político-administrativa a nivel regional, de naturaleza administrativa, que podría “succionar” el relacionamiento con el nivel central de manera paralela al debilitamiento de la entidad territorial. Ello se concreta en el hecho de que, en estos instrumentos normativos, no se vislumbra un rol explícito dentro del modelo propuesto para el gobierno territorial.
Esta dimensión territorial del “gobierno popular” se expresa a nivel informal, por parte del Ejecutivo nacional, al indicar que los miembros del gabinete presidencial deben empezar a desarrollar “asambleas populares en todos los municipios de Colombia”,[63] como alternativa para fortalecer la gobernabilidad nacional “en las regiones para compensar el fallido intento de una “aplanadora” en el Congreso. Por ello, quiere a sus funcionarios por fuera de sus oficinas y asumir el diálogo directo con las comunidades, eliminando los intermediarios políticos”,[64] esto es, en el lenguaje del Ejecutivo nacional los gobiernos territoriales.
G. Conclusiones
Conforme con el documento de bases del PND,[65] este instrumento de política tiene como objetivos centrales los siguientes:
- Construcción de un nuevo contrato social que propicie la superación de injusticias y exclusiones históricas, la no repetición del conflicto.
- Un nuevo relacionamiento político y social con impactos en la en la visión de desarrollo estratégico, la estructura del Estado y su organización interna.
En este contexto, como parte del relacionamiento político con impacto en la estructura del Estado y su organización interna, el PND fortalece el rol del nivel nacional e introduce mínimas regulaciones relativas a entidades territoriales,[66] pero introduce un concepto de regionalización integrado por divisiones administrativas que fortalece el rol nacional de intervención directa en la ejecución de proyectos de inversión a nivel territorial, superando los límites jurisdiccionales vigentes. Este fortalecimiento del nivel nacional, de manera paralela al enfoque regional en el PND, se consolida en diversos mandatos:
- La no incorporación de regulaciones relativas a fortalecimiento del nivel subnacional de gobierno o sus relaciones con las autoridades del nivel nacional;
- El fortalecimiento del rol nacional, su relacionamiento directo con la población en el territorio dejando de lado el rol territorial y la atribución de funciones ejecutoras al nivel nacional dentro de los componentes del PND;
- La creación de un programa de transferencias directas con diversos instrumentos como subsidios monetarios o en especie, ayudas directas a segmentos específicos de población, a través de modalidades de giro directo, que sobrepasan o no consideran el rol de las autoridades territoriales;
- La creación de diversos sistemas como mecanismos de articulación entre actores nacionales y territoriales, pero con un rol mayoritario para el nivel nacional y debilitado para el nivel subnacional, complementado con la creación de programas a cargo del nivel nacional con incidencia territorial teniendo como foco de atención a segmentos específicos de la población;
- El establecimiento de divisiones o enfoque regionales en el ordenamiento territorial que permite sobrepasar los límites tradicionales de una entidad territorial y no considerarlas para efectos de asegurar o focalizar la intervención nacional en esas divisiones regionales, conlleva el establecimiento de nuevas territorialidades como las de carácter campesino y cuya composición corresponde definir al Gobierno nacional;
- Fortalecimiento de un relacionamiento directo entre la administración y la acción comunal a través del concepto de iniciativas o economía populares, que tendrá iniciativa para la ejecución de recursos o de proyectos de inversión, así como con la promoción de “asambleas populares” para asumir el diálogo directo con las comunidades, eliminando los intermediarios políticos”.[67]
- Regiones de paz o autonómicas con el objetivo de promover las transformaciones territoriales en el marco de la Paz Total, que conllevan la definición de espacios de participación efectiva en las discusiones sobre el desarrollo territorial que contempla su articulación con instrumentos de planeación y de ordenamiento del territorio.
[1] Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”.
[2] Ley 1454 de 2011, Ley 1962 de 2019, Ley 2199 de 2022.
[3] Artículo 10, Ley 1454 de 2011.
[4] Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones.
[5] Por la cual se dictan normas orgánicas para el fortalecimiento de la región administrativa de planificación, se establecen las condiciones para su conversión en región entidad territorial y se dictan otras disposiciones, en desarrollo de los artículos 306 y 307 de la C.P.
[6] Por medio de la cual se desarrolla el artículo 325 de la Constitución Política y se expide el régimen especial de la Región Metropolitana Bogotá – Cundinamarca.
[7] Artículo 19, Ley 1454 de 2011.
[8] Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”.
[9] Eje 1. Ordenamiento del territorio alrededor del agua. Busca un cambio en la planificación del ordenamiento y del desarrollo del territorio, donde la protección de los determinantes ambientales y de las áreas de especial interés para garantizar el derecho a la alimentación sean objetivos centrales que, desde un enfoque funcional del ordenamiento, orienten procesos de planificación territorial participativo, donde las voces de las y los que habitan los territorios sean escuchadas e incorporadas.
[10] Eje 5. Convergencia regional. Es el proceso de reducción de brechas sociales y económicas entre hogares y regiones en el país, que se logra al garantizar un acceso adecuado a oportunidades, bienes y servicios. Para garantizar esta convergencia, es necesario fortalecer los vínculos intra e interregionales, y aumentar la productividad, competitividad e innovación en los territorios. Así mismo, se requiere transformar las instituciones y la gestión de lo público, poniendo al ciudadano en el centro de su accionar y construyendo un relacionamiento estrecho, mediado por la confianza, entre las comunidades y entre éstas y las instituciones, para responder de manera acertada a sus necesidades y atender debidamente sus expectativas, a partir de marcos regulatorios consistentes.
[11] La Ley 2294 de 2023 prevé la existencia de 17 sistemas organizacionales para diferentes propósitos de política pública.
[12] Artículo 28, PND.
[13] Artículo 33, PND.
[14] Artículo 8, Ley (418 de 1997 (Por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones), adicionado por el artículo 7 de la Ley 2272 de 2022 (Por medio de la cual se modifica adiciona y prorroga la ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014 y 1941 de 2018, se define la política de paz de Estado, se crea el servicio social para la paz, y se dictan otras disposiciones).
[15] Artículo 357, PND.
[16] Artículo 41, PND.
[17] Artículo 34, PND.
[18] Artículo 32, PND.
[19] Artículo 40, PND.
[20] Artículo 38, PND.
[21] Artículo 35, PND.
[22] Artículo 37, PND.
[23] Artículo 23, literal b), Ley 2294 de 2023.
[24] Artículo 28, Ley 2294 de 2023.
[25] Artículo 33, Ley 2294 de 2023.
[26] Expresada en la existencia entidades territoriales.
[27] Artículo 311, Constitución Política.
[28] Artículo 65, Ley 2294 de 2023.
[29] Por medio de la cual se modifica adiciona y prorroga la ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014 y 1941 de 2018, se define la política de paz de Estado, se crea el servicio social para la paz, y se dictan otras disposiciones.
[30] Artículo 2., literal b), Ley 2272 de 2022.
[31] Artículo 6, Ley 418 de 1997, modificado por artículo 4, Ley 2272 de 2022.
[32] Artículo 6, parágrafo 2, Ley 418 de 1997, modificado por artículo 4, Ley 2272 de 2022.
[33] Por el cual se crea la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final, suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP el 24 de noviembre de 2016.
[34] Por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones.
[35] Artículo 23, literal b), Ley 2294 de 2023.
[36] Artículo 34. Zonas de Inversión Especial para Superar la Pobreza. Son Zonas de Inversión Especial para superar la Pobreza las receptoras del Fondo de Compensación Regional que defina la Constitución y la ley como instrumento para superar condiciones de desequilibrio en el desarrollo económico y social entre las regiones de planeación y gestión y entre los distintos entes territoriales del país. Estas serán instrumentos de planificación e inversión orientada a mejorar las condiciones de vida de los habitantes de esas zonas y serán creadas por una sola vez mediante decreto expedido por el Gobierno Nacional. Para la definición de estas zonas, el Gobierno tendrá como indicador de desempleo, NBI que se refiere a pobreza relativa, entendida esta no como el número de pobres que habitan los municipios o distritos, sino como el porcentaje de pobres que habitan esos municipios o distritos.
[37] Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones.
[38] Por medio del cual se reconoce al Campesinado como sujeto de Especial Protección Constitucional.
[39] Artículo 64, parágrafo, Constitución Política, modificado por artículo 1 Acto Legislativo 01 de 2023.
[40] Artículo 359, Ley 2294 de 2023.
[41] Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria<1> y se dictan otras disposiciones.
[42] Artículo 34, Ley 2294 de 2023.
[43] Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 3 de 1991 y se dictan otras disposiciones.
[44] Artículo 32, parágrafos 2 y 3, Ley 2294 de 2023.
[45] Artículo 34, Ley 1454 de 2011.
[46] Artículo 35, Ley 2294 de 2023
[47] Artículo 2, Ley 160 de 1994, modificado por artículo 31, Ley 2294 de 2023.
[48] Artículo 53, parágrafo 2, Ley 2294 de 2023.
[49] Artículo 53, Ley 2294 de 2023.
[50] Artículo 53, parágrafo 1, Ley 2294 de 2023.
[51] Artículo 34, Ley 2294 de 2023.
[52] Artículo 53, parágrafo 1, Ley 2294 de 2023.
[53] Artículo 251. Concurrencia de recursos para la financiación de iniciativas de gasto en diferentes jurisdicciones. Las entidades territoriales podrán financiar de manera conjunta y concertada iniciativas de gasto por fuera de su jurisdicción, y en especial para la ejecución de proyectos de inversión con impacto regional, siempre y cuando este beneficie a las entidades territoriales que financian la iniciativa de propuesta.
[54] Artículo 278. Inversiones interjurisdiccionales. Las entidades territoriales podrán financiar proyectos de inversión que contemplen la ejecución de recursos por fuera de su jurisdicción, pudiendo beneficiar con la prestación de bienes y servicios a otras entidades territoriales, siempre y cuando lo entidad o entidades territoriales que destinen recursos al proyecto se beneficien de éste. Para tal efecto, las entidades intervinientes deberán suscribir previamente un convenio que incluya las condiciones para su financiación y ejecución, en el que se especifiquen los beneficios del proyecto para las entidades territoriales que aportan recursos.
[55] Artículo 250, Ley 2294 de 2023.
[56] Por la cual se deroga la Ley Orgánica 128 de 1994 y se expide el Régimen para las Áreas Metropolitanas.
[57] Artículo 31, Ley 2294 de 2023.
[58] Artículo 43. Sistemas Administrativos. El Gobierno Nacional podrá organizar sistemas administrativos nacionales con el fin de coordinar las actividades estatales y de los particulares. Para tal efecto preverá los órganos o entidades a los cuales corresponde desarrollar las actividades de dirección, programación, ejecución y evaluación.
[59] Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.
[60] Disponible en: https://www.semana.com/politica/articulo/presidente-petro-advirtio-a-su-gabinete-en-plenas-marchas-en-la-plaza-de-bolivar-ministro-o-ministra-que-no-haga-caso-se-va/202315/. Con acceso el 07 de junio de 2023.
[61] Disponible en: https://www.semana.com/politica/articulo/presidente-petro-advirtio-a-su-gabinete-en-plenas-marchas-en-la-plaza-de-bolivar-ministro-o-ministra-que-no-haga-caso-se-va/202315/. Con acceso el 07 de junio de 2023.
[62] El PND prevé diversas regulaciones referidas a la contratación con organismos de acción comunal, como el artículo 101 referente a asociaciones de iniciativa público popular y el artículo 289 sobre la autorización excepcional para el otorgamiento de crédito directo a organizaciones comunales, y a los patrimonios autónomos que constituya la Financiera de Desarrollo Territorial S. A. (Findeter).
[63] Disponible en: https://cambiocolombia.com/poder/la-catarsis-de-gustavo-petro-en-la-tarima-en-busca-de-oxigeno-popular. Con acceso el 07 de junio de 2023.
[64] Disponible en: https://cambiocolombia.com/poder/la-catarsis-de-gustavo-petro-en-la-tarima-en-busca-de-oxigeno-popular. Con acceso el 07 de junio de 2023.
[65] Disponible en: https://www.dnp.gov.co/plan-nacional-desarrollo/pnd-2022-2026. Con acceso el 17 de agosto de 2023.
[66] Las que fundamentalmente se refieren actualización de normas preexistentes.
[67] Disponible en: https://cambiocolombia.com/poder/la-catarsis-de-gustavo-petro-en-la-tarima-en-busca-de-oxigeno-popular. Con acceso el 07 de junio de 2023.