De manera tradicional, la organización territorial colombiana se ha estructurado alrededor de la existencia y límites jurisdiccionales de “cajas de poder” denominadas entidades territoriales — ET, las que han definido en su favor la devolución de aspectos sustantivos de poder nacional así como el diseño e implementación de políticas de desarrollo sectorial. Este “enfoque territorial” de organización, cuyo cúspide normativa se plasmó en la Constitución Política de 1991 con el reconocimiento explícito de un catálogo de derechos políticos en favor de las ET. Dos reglas constitucionales constituyen el entronque normativo de este “enfoque territorial”: los artículos 286 y 287 de la Constitución, que definen las ET (por ende, la jurisdicción territorial) y el reparto orgánico de competencias en favor de las mismas, respectivamente.
Sin embargo, un fantasma recorre los cimientos de esta organización basada en el “enfoque territorial”. Es el fantasma del “enfoque regional”. En efecto, diversas disposiciones han desarrollado un “enfoque regional” en relación con la organización territorial, que introduce un cambio paulatino y sustantivo en las relaciones de gobierno entre los niveles nacional y subnacional, particularmente para efectos del ejercicio de competencias, formulación y ejecución de proyectos de inversión y su financiamiento, lo cual forzosamente demanda estructuras de gobierno, de carácter asociativo, para dar respuesta institucional a este fenómeno de naturaleza interjurisdiccional. Lo interesante es que esta transición de enfoques, exceptuando el cambio de reglas en la distribución y ejecución de los recursos de regalías, ha sido relativamente silenciosa, tal como denominó Tim Campbell el proceso de descentralización iniciado en América Latina desde los años 80: La revolución silenciosa (The quiet revolution).
A diferencia del “enfoque territorial”, estructurado alrededor del artículo 286, el “enfoque regional” encuentra su colchón en el artículo 285 de la Constitución, que prevé el establecimiento de divisiones territoriales que superen las rígidas jurisdicciones de las ET. Para el efecto, el “enfoque regional” se desarrolla a través de disposiciones contenidas, principalmente, en el Plan Nacional de Desarrollo — PND (Ley 1450 de 2011), la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial — LOOT (Ley 1454 de 2011) y el Sistema General de Regalías — SGR (Acto Legislativo 05 de 2011 y Ley 1530 de 2012), el cual se complementa con la actualización de diversas regulaciones relativas a la organización y el funcionamiento municipal (Ley 1551 de 2012), departamental, distrital (Ley 1617 de 2013) y de áreas metropolitanas, así como la fijación de requisitos para la conformación de regiones y entidades territoriales indígenas — ETI´s, expresadas en el “paquete legislativo” que se encuentra en trámite en el Congreso de la República, con excepción del proyecto referente a la conformación de regiones y ETI´s.
El conjunto de disposiciones indicado se orienta a establecer una institucionalidad flexible que permita el diseño e implementación de políticas regionales diferenciadas a nivel territorial; atender el desarrollo de fenómenos de conurbación o aglomeraciones físicas tales como procesos metropolitanos, institucionalizados o de hecho; fomentar iniciativas de ciudad región o regiones metropolitanas; desarrollar procesos subregionales de desarrollo sustentable e integración regional los que, a su turno, exigirán esquemas de gobierno inter-jurisdiccionales; la conformación de áreas de desarrollo territorial — ADT, consistentes en fenómenos de conurbación e integración física alrededor de los principales ejes viales y macro-proyectos de inversión que facilitan el desarrollo de redes de conglomerados urbanos con capacidad funcional para proveer infraestructura logística de servicios y equipamientos en el área de influencia de esos ejes de integración; la articulación pública y privada en el desarrollo de estos macro – proyectos a través de Asociaciones Público Privadas — APP (Ley 1508 de 2012); la estructuración, financiación y ejecución de proyectos de desarrollo de impacto inter-jurisdiccional con cargo a recursos del SGR; así como la conformación de esquemas asociativos de carácter territorial — EAT para el desarrollo de proyectos de interés conjunto de más de una ET, los cuales pueden materializarse en los Contratos Plan — CP.
Dentro de este contexto, como instancias de coordinación del desarrollo de la política territorial, la LOOT ha previsto la creación de las Comisiones de Ordenamiento Territorial — COT, dentro de las cuales se contemplan las comisiones departamentales, distritales y municipales. Estas COT, son, en consecuencia, las gerentes del desarrollo regional.
Es preciso destacar, sin embargo, que este enfoque y contexto de integración física de carácter regional no es exclusivamente el resultado de una decisión normativa. Por el contrario, ello obedece a la necesidad de disponer de un arreglo institucional flexible frente a una cambiante realidad territorial. En efecto, tal como lo señalan las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014, Colombia es un país “heterogéneo en su geografía, con diferentes niveles de desarrollo regional y condiciones culturales y sociales diversas”, lo que genera “complejidad de las relaciones territoriales”. Para ello, la política que se desarrolle en relación con el ordenamiento territorial, debe generar “desarrollo socioeconómico, sostenible y convergente, reconociendo y aprovechando las diferentes capacidades económicas, sociales, institucionales e iniciativas de desarrollo regional”, adoptando para el efecto un “enfoque regional” en el diseño y ejercicio de la política nacional y territorial. Conforme lo señala el documento citado, éste enfoque permitirá establecer “objetivos y lineamientos estratégicos que guíen y permitan articular las decisiones de políticas e inversiones nacionales en los territorios”. En este contexto, un reto específico del enfoque regional consiste en generar una “institucionalidad fortalecida para el diseño e implementación de políticas regionales diferenciadas”.
Tal como se ha indicado, el desarrollo de estos procesos de impacto inter-jurisdiccional demandará la implementación de EAT que permitan promover esos procesos de desarrollo que superan los límites tradicionales de una jurisdicción territorial, lo cual es consistente con la LOOT que contiene “una amplia gama de posibilidades de establecer esquemas asociativos territoriales para promover procesos de desarrollo asociativos y concertados”. Estos EAT incluyen las regiones administrativas y de planificación, las asociaciones de departamentos, las áreas metropolitanas, las asociaciones de distritos especiales, las provincias administrativas y de planificación, las asociaciones de municipios y/o territorios indígenas que, en su conjunto, constituyen un instrumento de promoción de la unión de esfuerzos no sólo entre el sector público, sino de éste con el sector privado, para generar alianzas para el desarrollo alrededor de proyectos integrales estratégicos como las ADT.
La oferta de EAT se complementa con las disposiciones del SGR que prevén la financiación de proyectos de impacto regional, lo que necesariamente incentiva la estructuración y ejecución conjunta de estos proyectos a través de cualquiera de los EAT citados. De igual modo, se complementa con las reglas que facilitan la participación de actores privados en la estructuración y/o financiación de proyectos de inversión física de impacto regional, bajo la modalidad de APP y/o CP. Ello permitirá, además, la operación de Agencias para el Desarrollo Local y Regional — ADEL (como estructuradores especializados de proyectos a nivel regional) y, conforme lo determine la reglamentación que deba expedir el Gobierno Nacional en desarrollo de la LOOT, la conformación de las Zonas de Inversión Especial para superar la Pobreza, integradas por ET con notorios índices de pobreza relativa y desempleo, que fungirán como instrumentos de planificación e inversión y, por ende, promoverán la ejecución de proyectos interregionales, el asentamiento de infraestructuras logísticas y la conformación de ADEL como incentivo para su desarrollo.
En concordancia con lo anterior, a efectos de plasmar legislativamente el enfoque regional, la LOOT dispuso la actualización de los regímenes administrativos de organización territorial. En virtud de estas disposiciones, el Gobierno Nacional presentó a consideración del Congreso de la República la denominada “agenda legislativa territorial” que comprende la actualización de los regímenes departamental, distrital, municipal y de áreas metropolitanas. Si bien esta “agenda legislativa” no incorporó iniciativas referentes a regiones y ETI´s, la Corte Constitucional (Sentencia C – 489/12) ha exhortado al Gobierno Nacional y al Legislativo para que regule lo concerniente a las regiones como ET y expidan el proyecto de ley especial que reglamente lo relativo a la conformación de las ETI´s.
Naturalmente no todo es color rosa. La Ley 1551 de municipios es realmente anémica en su propósito de modernización institucional y de re-valoración del rol municipal en el contexto regional indicado. Sin embargo, un aspecto particular de reglamentación de la regla de organización inter-jurisdiccional contenida en el artículo 285 de la Constitución, lo constituye el artículo 44 de esta ley. Aun cuando el contenido y redacción del artículo son chapuceros, el esfuerzo legislativo resultó provocativo: dotar de un régimen mínimo de organización propia a los denominados territorios no municipalizados. Desde luego el pronunciamiento de la Corte Constitucional ofreció luces sobre el limitado alcance de este esfuerzo legislativo respecto de una organización administrativa para divisiones territoriales, fundada en el artículo 285 citado, al declararlo inconstitucional pero el esfuerzo ha abierto un importante boquete de exploración.
En suma, las disposiciones citadas conforman la base de un “enfoque regional” para la organización territorial del país, que desplaza su eje focal del tradicional “enfoque territorial” y lo coloca en un contexto de regionalización, soportado en el artículo 285 de la Constitución. En posteriores artículos se examinará en detalle el propósito, contenido y concordancia de las iniciativas legislativas, así como los cambios administrativos que se susciten a nivel nacional, dirigidos a fortalecer el asentamiento normativo de esta revolución silenciosa.