Parece ser que la “bonanza” minero – energética en boga en el país, ha generado síntomas de “enfermedad holandesa”1. Por lo menos, ya impactó la institucionalidad haciendo necesario un implante constitucional para regularizarla. Más aún, el proyecto de reforma tributaria radicado por el Gobierno Nacional en el Congreso de la República, prevé reglas para suavizar sus efectos en la economía, particularmente para frenar la revaluación del peso y su impacto en la pérdida de competitividad de las exportaciones, así como para controlar el desplazamiento de mano de obra hacia la informalidad (entre ellas la minera). Ello pese a que, para evitar recalentamientos de la economía, la reforma al régimen de regalías ordena ahorrar en el exterior una parte de estos ingresos y los orienta exclusivamente a inversión.
Pero, sin adentrarse en sofisticados análisis económicos y fiscales, la pregunta obligada es, ¿qué origina ésta “enfermedad holandesa”? La respuesta es sencilla: la proyección de COL$ 98 billones que ingresarán a la economía en el período 2012 – 2022,2 como resultado del boom de recursos por regalías, compensaciones u otros derechos producto de la explotación minero – energética, como lo registra el cuadro siguiente:
Para regularizar la distribución y administración de esta “bonanza”, el Acto Legislativo 05 de 2011 crea el Sistema General de Regalías (SGR),3 conformado por la totalidad de los recursos que el Estado percibe por concepto de regalías por la explotación de recursos naturales no renovables. La premisa de esta reforma constitucional es tozuda: antes de su expedición, el 80% de los recursos de regalías se dirigía a 9 departamentos productores (en donde sólo habita el 17% de la población), y el 20% restante (a través del Fondo Nacional de Regalías) a las demás entidades territoriales. Es decir, la reforma busca repartir la mermelada de las regalías sobre la torta nacional en forma equitativa. Para el efecto, el SGR prevé la siguiente distribución de la mermelada:
Fuente: Departamento Nacional de Planeación, 2011.
Como se observa, el SGR contempla el Fondo de Ahorro y Estabilización, el cual constituye el mecanismo para promover la estabilidad fiscal y macroeconómica (aparte de prevenir los síntomas de la “enfermedad holandesa). Adicionalmente, prevé el Fondo de Compensación Regional y el Fondo de Desarrollo Regional, orientados a fortalecer la distribución regional de recursos de regalías para inversión (con preferencia a las zonas más pobres); el Fondo de Ciencia Tecnología e Innovación, para formar capital social e inducir competitividad; el giro para ahorro pensional territorial, que contribuirá a provisionar contingencias pensionales; adicionalmente, las entidades productoras mantendrán su cuota de participación con las asignaciones directas; y el sistema en su conjunto dispondrá de recursos para su funcionamiento.
Para administrar la mermelada, el SGR ha dispuesto un complejo entramado institucional, el cual se halla integrado, de manera esquemática, conforme lo señala la siguiente gráfica:
(OCAD: Órgano Colegiado de Administración y Decisión; GN: Gobierno Nacional; G: Gobernador; A: Alcalde) Fuente: Departamento Nacional de Planeación, 2012.
En su operación, el SGR actúa bajo dos conceptos básicos: la asociatividad territorial y la estructuración de proyectos.4 La asociatividad se refiere a que los proyectos de inversión obedezcan a un enfoque regional (el SGR prevé seis regiones que comparten características económicas similares por región). Es decir, las entidades territoriales deberán identificar prioridades y necesidades comunes para emprender proyectos de impacto regional, generando rendimientos de escala y sustentando un desarrollo económico y social que trascienda la división política de cada entidad territorial.5 Para el efecto, los proyectos serán viabilizados, priorizados y aprobados por un órgano colegiado de administración y decisión (OCAD), integrado por delegados del Gobierno Nacional, los respectivos Gobernador (es) y Alcalde (s), así como delegados de universidades públicas y privadas (en el caso del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación). Sin embargo, las decisiones serán territoriales.
Respecto de la estructuración, cualquier persona podrá formular un proyecto de inversión y presentarlo ante una entidad territorial determinada. Tratándose de proyectos que tengan enfoque diferencial en los grupos étnicos, su presentación se realizará por los representantes de esos grupos, sin necesidad de hacerlo por intermedio de las entidades territoriales. La correspondiente secretaría de planeación presentará los proyectos a consideración del respectivo OCAD, a través de su Secretaría Técnica, una vez hayan revisado que se formularon atendiendo la metodología y lineamientos definidos por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y la Comisión Rectora. Posteriormente, el OCAD realizará las labores de viabilización y priorización y aprobará los proyectos considerados acordes con los criterios previstos en la Ley 1530 de 2012, y designará al ejecutor público de los mismos.
Lo anterior se complementa con un sistema presupuestal propio para el SGR, materializado en un presupuesto bienal que distribuye los recursos de regalías, que debe ser presentado por el Gobierno Nacional y aprobado por el Congreso de la República en las fechas, plazos y procedimientos dispuestos por la Ley 1530. En este presupuesto de caja, los ingresos se estiman en una proyección que elabora el Ministerio de Minas y Energía y se materializa en el Plan de Recursos, elaborada de acuerdo con lo efectivamente recaudado y los gastos de acuerdo con los pagos efectuados durante el bienio.
Desde luego se espera que este implante institucional permita ejecutar programas estratégicos para apoyar el crecimiento económico, la generación de empleo y programas sociales que coadyuven a disminuir las inequidades regionales, como lo señala el proyecto de presupuesto de regalías 2013–2014.6 Es decir, que además que controle los síntomas de la “enfermedad holandesa”, la distribución de la mermelada de las regalías contribuya a enriquecernos.7
* Luis Leguizamón
1 La Exposición de Motivos del proyecto de ley “Por medio de la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”, señala que “enfermedad holandesa” se define como el conjunto de efectos negativos que conlleva para la economía la entrada masiva de divisas como consecuencia del auge de un sector, generalmente el minero. Como principales efectos se mencionan: la apreciación en la tasa de cambio real, pérdida de competitividad de sectores transables diferentes al minero, aumento del gasto y reasignación de recursos a los sectores no transables (pág. 16, pp. 3).
2 Para la proyección de recursos, el proyecto de proyecto de ley “Por medio de la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”, utiliza una tasa de Cambio ($/US$) de Col$ 1800.
3 Reglamentado mediante la Ley 1530 de 2012 “Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías”.
4 Marco Fiscal de Mediano Plazo de 2012.
5 Marco Fiscal de Mediano Plazo de 2012, pág. 313.
6 Exposición de motivos al proyecto de ley “Por la cual se decreta el presupuesto del Sistema General de Regalías para el bienio del 1. de enero de 2013 al 31 de diciembre de 2014”, Pág. 1.
7 Asobancaria. Semana Económica. ¿El nuevo régimen de regalías puede contribuir a enriquecernos? Septiembre 10 de 2012.